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刍议行政确认诉讼的几个问题/占国华

时间:2024-07-05 18:20:07 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9536
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  当事人请求确认行政法律关系是否存在的诉讼属典型的确认诉讼,是除撤销诉讼、给付诉讼之外的一种特殊的诉讼种类。由于该种类的诉讼没有明确而典型的被诉行政行为,当事人的诉讼目的是旨在宣告某一法律关系是否存在而不是为了满足其实体法上的请求权。

  一、行政确认诉讼之界定

  行政确认诉讼,是作为原告的行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的行政行为无效、违法以及行政法律关系存在与否的一种诉讼形式。确认诉讼的目的,在于通过法院判决确认行政职权行为违法,或者某一行政法律关系的现实状况,以此促使行政机关自我纠正违法的状态,积极、迅速地处理行政事务,避免因此发生行政争议,保障相对人的合法权益。被确认的对象十分广泛,从行政行为到行政事实行为,从行政法律关系到影响法律关系的原因,皆能够成为确认之标的。

  与传统撤销之诉相比,确认之诉是20世纪行政审判制度深入发展的产儿。行政国兴起,国家行政权不再仅仅充当“守夜人”的角色,行政的触角伸向国家、人民生活的每一个角落,形同保姆。服务理念的传播,行政给国民提供生存照顾,从摇篮到坟墓。与之相随,行政权力行使的手段、方式呈现出多样化、复杂化的趋势。不仅有直接影响公民权利义务的行政行为,也有间接给公民权利义务造成影响的准行政行为、事实行为、行政合同、行政计划、行政指导等行政手段。此类不以意思表示为形式,不直接产生法律效果,但会给相对人的权利带来一定影响的行政职权活动,仅以事实形式存在。面临这一现象,传统的、旨在消除法律效力的撤销之诉已不能满足公民权利保障的司法实践需求。确认之诉不以改变或者撤销既存法律效果为目的,而在于通过澄清、确认对业已存在却处于争议状态的事实,以解决纷争。透过确认之诉,法院对准行政行为、事实行为等新型行政手段的合法与否予以确认,使争议的状态平息,防止纠纷的恶化或者再次发生,以保障相对人的合法权益。

  二、行政确认诉讼之分类

  根据行政确认诉讼的对象,可以将其分为确认可诉行政行为违法或无效之诉和确认行政法律关系是否存在之诉。虽然从《行政诉讼法若干解释》第五十七条和第五十八条关于确认判决的具体规定看,确认判决的对象只有具体行政行为,而未将对行政法律关系的确认纳入其中。但是,笔者认为,对具体行政行为的合法性审查实际上离不开对是否存在行政法律关系的认定。人民法院对具体行政行为做出维持、撤销、变更、履行等实体判决时,对原被告双方当事人之间是否存在相应的行政法律关系的认定实际上是包含于判决主文之间的。因此,具体行政行为与行政法律关系都是确认诉讼的对象。

  (一)确认可诉行政行为违法或无效之诉

  可诉行政行为是指根据《行政诉讼法》及司法解释的相关规定,已经纳入司法审查范围的公权力行为。通常情况下,行政相对人提起诉讼的目的是为了自身利益获得救济,一般不会要求判令被诉具体行政行为合法或有效。因此,对可诉行政行为的合法性作出确认主要是指对可诉行政行为的违法或者无效进行确认。从理论上讲,广义的违法行政行为本身就包括狭义的违法行政行为和无效行政行为两种。狭义的违法行政行为主要是指可撤销的行政行为。这里将违法和无效作为并列关系列举主要是从当事人诉讼请求的角度考虑。因此,对可诉行政行为是否合法的审查,主要包括事实是否清楚、适用法律是否正确、是否符合法定程序,有无超越职权或者滥用职权等方面。至于行政相对人提出的可诉行政行为是否有效的诉讼请求,则需审查该行政行为的瑕疵是否达到了重大明显的程度。

  (二)确认行政法律关系是否存在之诉

  确认行政法律关系是否存在,根据当事人诉讼请求的不同,可以分为两种情况:肯定式的确认诉讼和否定性的确认诉讼,也可以称为积极的确认诉讼和消极的确认诉讼。在司法实践中,确认行政法律关系是否存在的诉讼请求很少单独提起,常常在撤销诉讼、给付诉讼中一并提起,人民法院一般一并审查认定。例如,在撤销诉讼中,人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法之前,首先就应当审查该具体行政行为是否存在,行政机关与行政相对人之间是否存在被诉的行政法律关系,如果被诉具体行政行为不存在,也就谈不上行政争议,人民法院径直裁定驳回起诉。只有行政机关与行政相对人之间存在行政法律关系,人民法院才可能对被诉具体行政行为进行实体审查。因此,也可以这么说,人民法院作出实体判决的案件,无论结论是什么,均是在认可行政法律关系存在的基础上作出的。因此,基于方便当事人诉讼同时防止当事人滥诉、保障行政行为及时稳定等原因考虑,并非所有单独提起的确认行政法律关系是否存在之诉都属于人民法院的受理范围。只有在无法以撤销诉讼、给付诉讼保护行政相对人权利的情况下才允许提起确认诉讼。确认行政法律关系诉讼应严格遵循“确认诉讼后备性”这一原则。

  三、行政确认诉讼之关系

  (一)行政确认之诉与行政撤销之诉

  确认之诉的法律效果在于对争议的法律关系予以确证,是对诉讼当事人双方既已享有权利义务处于不明或者争议状态的澄清。公民、法人或者其他组织选择撤销之诉的目的,是解除行政行为在实体法上的规范效力,并得以消除行政行为对其已经造成的事实上的或者法律上的不利益。确认之诉与撤销之诉的性质、功能、法律设置上的不同,决定了两者之间在不同情况下具有如下的关系

  第一、相互排斥关系。《德国行政法院法》第43条第22项规定“原告之权利依形成之诉或给付之诉,得以实现或有实现之可能者,不得提起确认诉讼。”我国台湾地区《行政诉讼法》第6条第3项规定:“确认公法上法律关系成立或不成立之诉讼,于原告提起撤销之诉者,不得提起之。”从以上规定可以看出,凡能以撤销之诉实现权利救济和保障的,当事人不能选择提起确认之诉。究其原因主要有:其一,“有权利必有救济”,保障相对人合法权益是行政诉讼制度的最重要目的。虽然相对人有选择利用哪种诉讼类型的权利,但司法资源有限,为避免无谓的浪费,各国法律都明确要求原告选择最有效的救济方法、手段达致诉讼目的。确认诉讼的判决仅有宣示性,并不能满足当事人实体权利要求。相反,因行政争议起诉到法院,原告选择撤销诉讼,不仅能达到实体权利要求,争议双方之间的行政法上的权利义务关系也一并被确定。如果允许提起确认之诉,原告欲求实体权益,不得不在此诉讼结束之后,再提起一个新诉,司法资源无端被浪费。于当事人、于司法机关、于国家皆不利。其二,诉讼对象或标的的性质决定只能选择其一。服务、沟通和合作理念向行政领域的渗透,在很多行政事务中,行政事实行为替代行政行为,被大量运用。

  第二、相互转化或补充关系。虽然大陆法系各国明确把违法行政行为区分为一般违法行政行为(可撤销行政行为)与无效行政行为,但两者之间的划分标准却存在争论,实难统一。即使是绝大多数人赞同的“重大明显瑕疵”标准,何谓“重大明显”不具体、不明确,难以识别。认识者出发点、角度的不同以及理解的差异,认识的结果会迥然不同。基此认识结果的偏差,选择的诉讼种类自然会出现错误。错误的纠正,原告诉讼请求的变更,导致撤销之诉与确认之诉彼此相互转化。如发生以下情形,撤销之诉将不能被提起:第一种情形,法院作出判决前,被诉行政行为的内容已经实现,且该行政行为不具有存续性,也就是行政行为履行完毕后不具有可撤销的内容。第二种情形,诉讼期间,被诉行政机关改变被诉行政行为,原告拒绝以新行政行为为诉讼对象,执意坚持原诉讼请求的。第三种情形,被诉的具体行政行为违法,由于行政行为关乎公益,如果撤销该行政行为会给国家、社会造成较大损失的,或者撤销行为带来的损失远远超过相对人所受损害,综合权衡行政所追求的目标,此时亦不得提起撤销之诉。以上三种情况下,法官应当行使释明权,告知相对人变更诉讼请求,改换新的诉讼类型,提起确认诉讼,法院根据变更后的诉讼请求,作出确认该被诉行政行为违法的判决。 

  另外,值得深入探讨的一个问题是:以上案件中,如果原告拒绝变更诉讼请求,法院该怎样处理?本文以为,对于第一、三种情形,法院可以在判决理由中对行政行为的违法性予以认定,但是必须判决驳回原告的诉讼请求;第二种情况有必要分为两种情形进行处理:其一原告是否有权继续诉讼。我国行政诉讼法无限制地承认原告有权将未完成的诉讼进行到底,而德国《行政法院法》却规定,只有当已被改变或者撤销的行政行为对原告造成的影响持续存在,才可能继续诉讼。我国台湾学者刘宗德、彭凤至共同指出:“在德国行政行为已履行完毕或被主体撤销后,仍有回复之利益,才能提起确认之诉。利益包括:①为了避免重复受同一不利益处分之危险;②回复名誉之利益;③确认判决对尔后之其他裁判具先例拘束力。”为了节约司法资源,有效防止滥诉,适当限制此类诉讼的继续实有必要。其二、如果原告拒绝变更诉讼请求,可以效仿一、二种情形的作法。

  (二)行政确认之诉与行政给付之诉

  借助给付诉讼,作为原告的行政相对人,可以请求法院判令作为被告的行政主体履行某一法律规定的义务。如相对人可以请求法院判决责令有关行政主体颁发许可证、发放抚恤金、给予行政救助等。一般来说,任意一个给付之诉中必然包含一个确认之诉。因为在责令被告履行一定义务之前,法院必须审理查明原告确实享有权利,被告的确负有义务,即确认原告与被告之间存在权利义务关系。但并不能据此而推断给付之诉包含确认之。确认之诉与给付之诉的关系主要为补充关系。当原告请求法院判决被告履行义务,法院经审理查明被告确实应当履行该义务,但判决被告履行该义务已不可能,或没有现实利益。显然,给付之诉不可能被利用,只好运用确认之诉,认定被告未履行职责的行为违法。例如,某甲要求公安机关保护其正在遭受的不法人身侵害,被拒绝。危害消失后,相对人以公安机关不作为,起诉到法院。因为不法的人身侵害已经停止,再判令公安机关依法履行保护其人身权,没有实际意义。故法院可以行使释明权,要求原告变更诉讼请求,确认公安机关不作为行为违法。原告可基于此判决进一步请求公安机关给予行政赔偿。

  需要注意的一个现象是,在大陆法系的日本和葡萄牙,基于对三权分立原则的不同理解,在处理不作为诉讼案件时,并不像德国以及我国台湾地区采用给付之诉,请求法院判令被告履行其法定职责,而是适用确认之诉。

  日本《行政案件诉讼法》第3条第5项规定:“本法中所谓确认不作为之违法的诉讼,是指关于行政机关对基于法令的申请,尽管应在相当期限内作出某种处分或裁决,而不作,就此请求确认其违法的诉讼。”需要特别强调的是,此类诉讼仅适用于行政机关在接受申请后未采取任何决定的情形,而不适用于行政机关对当事人明示或默示拒绝的情形,后者适用撤销诉讼。日本此类诉讼的目的在于排除行政机关对当事人的申请置之不理的违法状态,法院审理的范围仅在于判断行政机关的迟缓是否合理,原则不及于申请是否具有实体上的理由;当事人胜诉的核心要件是相当期间的经过而行政机关没有履行应答义务。法院判决当事人胜诉的意义也仅在于敦促行政机关作出答复,而不能给予当事人实质性救济。

  对于不作为,葡萄牙也采取确认之诉的形式。在葡萄牙,首先将行政不作为拟制地视为拒绝行为,然后准许公民对此拒绝行为提起请求确认行政机关负有特定的作为义务,即作成特定行为的义务。但是,法院也仅能在判决中确认行政不作为的违法及特定作为义务的存在,不能判决命令行政机关作成特定内容的行政行为。虽然从表面看,两国均采用确认之诉,但二者确认的对象却相距甚远:日本的不作为违法确认诉讼,仅在于确认行政机关的不作为违法而已;葡萄牙的义务确认之诉,则可以确认行政机关负有特定作为义务。

  (作者单位:江西省鄱阳县人民法院)

交通工具中传染性非典型肺炎及疑似病人密切接触者的判定及处理原则(试行)

卫生部 交通部 铁道部 中国民用航空总局


交通工具中传染性非典型肺炎及疑似病人密切接触者的判定及处理原则(试行)


为了防止传染性非典型肺炎经交通工具传播和扩散,卫生部、财政部、铁道部、交通部、民航总局于2003年4月12日,下发了《关于严格预防通过交通工具传播传染性非典型肺炎的通知》(卫机发8号),要求做好传染性非典型肺炎病人或疑似病人密切接触者的调查、处理工作。为了便于各级卫生、交通、铁路、民航部门及乘客确定密切接触者和一般接触者的范围,并采取相应的预防控制措施,卫生部、铁道部、交通部、民航总局组织有关专家,制定了《交通工具中传染性非典型肺炎及疑似病人密切接触者的判定及处理原则(试行)》。现予发布,请参照执行。

卫生部 交通部

铁道部 民航总局

二○○三年五月七日



附件:



交通工具中传染性非典型肺炎及

疑似病人密切接触者的判定及处理原则(试行)



一、接触者的判定

对于交通工具中与传染性非典型肺炎(以下简称“非典”)病人或疑似病人接触的人员,可根据所乘交通工具以及接触程度的不同,按照下列原则进行判定:

(一)飞机

1、乘坐配备高效微粒过滤装置(过滤颗粒小于0.3微米)客舱空气过滤系统的民用航空器,舱内下列人员应作为密切接触者:(1)非典病人或疑似病人座位的同排和前后各三排座位的全部旅客;(2)在上述区域提供客舱服务的乘务员。航空器内的其他人员属一般接触者。

2、乘坐未配备高效微粒过滤装置的民用航空器,舱内所有人员均应被认为是密切接触者。

(二)铁路旅客列车

1、乘坐全封闭空调列车,病人或疑似病人所在硬座、硬卧车厢或软卧同包厢的全部乘客和乘务人员为密切接触者。

2、乘坐非全封闭的普通列车,病人、疑似病人同间软卧包厢内,或同节硬座(硬卧)车厢内同格及前后邻格的旅客,以及为该区域服务的乘务人员均为密切接触者。病人或疑似病人活动范围内的其他乘客为一般接触者。

(三)汽车




1、乘坐全密封空调客车时,与病人或疑似病人同乘一辆汽车的所有人员为密切接触者;

2、乘坐通风的普通客车时,与病人或疑似病人同车前后3排座位的乘客和驾乘人员为密切接触者。同一车上的其余人员为一般接触者。

(四)轮船

与病人或疑似病人同一舱室内的全部人员和为该舱室提供服务的乘务人员为密切接触者,病人或疑似病人活动范围内的其他乘客和乘务人员为一般接触者。

二、交通工具中接触者离开交通工具后的处理原则

(一)密切接触者的处理原则

对于交通工具中的密切接触者,应进行为期14天(自最后接触之日算起)的隔离观察,具体隔离地点可以根据具体情况安排在统一地点隔离观察或在家隔离观察。在家隔离者要注意个人与家人的防护。隔离观察期间拟采取如下措施:

1、由当地卫生行政部门指定的医疗卫生人员每日对病人的健康状况进行视察或电话联系并给予健康教育和指导;

2、密切接触者应每天早晚各测试1次体温;

3、出现发热、咳嗽等症状后应立即通知当地指定的负责转运的医疗机构,由其尽快运送到当地的发烧门诊就诊。

(二)一般接触者的处理原则

对于一般接触者,留验站人员应该登记所有有关信息,通报当地疾病预防控制机构。并向一般接触者讲明情况。告知其回到家中或住地后,应及时与当地疾病控制机构联系,由当地疾病控制机构指定的社区医务人员对其实施2周的观察。在观察期间,社区医务人员应每天与他们电话联系,并给予必要的健康教育和指导。一般接触者应尽量减少与他人的接触,每天早晚各测量1次体温,并向社区医务人员报告。一旦出现发热、咳嗽等表现,应立即通知当地负责转运的医疗机构,由其尽快运送到当地的发烧门诊就诊。在此期间内,这些人员原则上可以正常工作、学习。


关于认真贯彻国务院通知精神积极做好第三次全国文物普查工作的通知

国家林业局 国家文物局


关于认真贯彻国务院通知精神积极做好第三次全国文物普查工作的通知

林场发〔2007〕160号


各省、自治区、直辖市林业厅(局)、文物局,内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团公司,新疆生产建设兵团林业局、文物局:
2007年4月,国务院发出《关于开展第三次全国文物普查的通知》(国发〔2007〕9号),决定自2007年4月至2011年12月开展第三次全国文物普查。我国林区广袤,散布其间的众多文物,不仅是国家不可再生的文化资源,也是林业生态文化的重要内容。此次全国文物普查既是我国文化遗产保护的重要基础工作,同时也是我国林业生态文化体系建设的重要基础工作。为切实做好第三次全国文物普查工作,积极推进我国林业生态文化建设,现就有关事项通知如下:
一、认真学习,高度重视。文物普查是国情国力调查的重要组成部分,是确保国家文化遗产安全的重要措施。各级林业、文物行政主管部门要深入学习贯彻国发〔2007〕9号文件精神,充分认识开展文物普查的重要性和紧迫性,高度重视,落实要求,切实履行自身职责,积极推进文物普查工作。
二、加强领导,密切协作。为加强文物普查工作的组织领导,国务院成立了由国家林业局等相关部门为成员的第三次全国文物普查领导小组,领导小组办公室设在国家文物局。对各级地方人民政府设立的文物普查领导小组,县级以上林业行政主管部门也应积极争取其相关负责人列为领导小组成员,并争取专人作为联络员参与领导小组办公室的工作,配合文物普查小组开展好林区内文物的普查工作。要积极参与本地区文物普查实施方案的编制工作,将林区内具有历史研究和生态教育价值的建筑、设施、史迹等林业行业性质文物,列入普查重点,丰富文物保护类别,充实林业生态文化内涵。
三、积极参与,主动配合。各基层林业单位(包括国有林场、森林公园、自然保护区、国有苗圃等)应按照当地人民政府的统一部署,积极参与文物普查。要积极为文物普查小组提供林区内文物分布的线索,并为在林区内的文物普查提供工作便利条件,确保文物普查无遗漏,普查工作顺利开展。对文物数量较多的林业单位,还应选派专门人员,在当地文物部门的统一安排下参加文物普查培训,学习和掌握文物普查的专业知识,参与具体的普查工作。
四、巩固成果,加强保护。对林区的文物普查结束后,文物部门应同时将成果资料提供给文物所在地的林业单位,并由县级以上林业行政主管部门将文物名单汇总后,逐级报送至国家林业局。各级林业行政主管部门和各基层林业单位要在文物普查的基础上,进一步巩固林区内文物保护成果,积极配合文物部门落实具体的文物保护措施,深入挖掘文化内涵并利用多种形式加以展示和宣传,加强林区生态文化建设。
特此通知。

国家林业局
国家文物局
二OO七年七月十三日