行政公益诉讼是需要合理边界的

杨 涛


前些日子，媒体报道了这么一个事件：2006年４月３日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林以一个普通纳税人的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿车”为由，将常宁市财政局告上法庭。４月１０日，经审查，常宁市人民法院立案庭作出了《行政裁定书》并送达蒋石林。《行政裁定书》说“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”
蒋石林的勇气可嘉，表明了公民意识的逐渐觉醒，并为探索行政公益诉讼迈出了可喜的一步，这些都得到公认。然而现在媒体对于这一事件的讨论焦点，已经转向为对于财政支出这种行为能否以诉讼的方式提出并且是否可以纳入行政公益诉讼的范畴。
从实然角度也就是从现行法律规定上讲，根据行政诉讼法规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人，所以说我们国家并没有建立为国家利益、社会公共利益而对行政机关起诉的行政公益诉讼制度，因此，法院驳回蒋石林是合法的。但存在并不见得是合理的，从世界各国的法律制度来看，行政公益诉讼是一种通例，西方法治国家中的大多数国家如英国、美国、德国、日本都建立了行政公益制度，在英国行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；德国于1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。因此，从应然的角度也就是从合理性上讲，行政公益诉讼是有先例可循的，是可行的。现在的问题是，公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼合理吗？在笔者看来，提起这种行政公益诉讼值得商榷。
从诉讼经济的角度上讲，是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼。司法是需要成本的，而司法资源总是有限的，因此，在诉讼中必须讲究成本与效率，讲究诉讼经济，司法资源要尽可能地运用到最需要保护的地方。从这个意义上讲，行政公益诉讼应当主要运用于那些对社会公共利益、国家利益有直接而迫切的危害的行政机关的行为，并且往往是公民穷尽其他形式无法得到救济的诉讼中。比如：一是行政机关的行为危害社会公共利益、国家利益而公民无任何救济手段，这时可以直接对该行政机关提起诉讼；二是公民针对行政机关本身或者其的监督者提出了建议，该行政机关或者监督者不作为，公民可以针对该行政机关或作为监督者的行政机关提起诉讼。比如前些年浙江省余杭农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，在向有关部门提出建议无效的情形下，两次把当地政府和环保部门告上法庭，这种行政公益诉讼值得期待。而国家机关违规使用财政资金的此类行为，是一种对国家利益不是有直接而迫切的危害的行为，不是不马上纠正就无法挽回损失的行为，并且针对这种行为有相应的监督者---如审计机关，那么公民完全可以向审计机关提出要求审计的要求，当审计机关不作为或者公民认为审计行为违法时，可以针对该审计机关提起行政公益诉讼。
从公民监督政府的形式上讲，现代民主国家基本都是代议制民主国家，就是人民选举人民代表，由人民代表产生政府和监督政府，人民对于监督政府的形式主要依靠议会来进行监督。政府的财政开支行为是否合理、行政行为是否合法都要受到议会的监督，这也是一种强有力的监督，公民正常的监督政府形式往往应当通过人民的代表来进行，通过舆论来进行。公民对于行政机关的诉讼通常是要在维护一种自身权利或者社会公共利益下进行，“无权利就无救济”，在救济权利的同时达到监督政府的附带作用。所以，提起行政公益诉讼的前提通常应当是行政机关的外部行政行为，是直接损害公共利益与国家利益的法律行为，因此，任何公民都可以针对行政机关的有损于包括公民个人权利在内的公共利益的外部行政行为提起公益诉讼，而不宜直接针对国家机关违规使用财政资金这种内部事实行为提起行政公益诉讼，这些国家机关的内部管理行为、施政行为，留给人大与人大代表以及专门的监督机关进行审查、评议和监督更为妥当。否则，任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民主、“广场民主”的现代翻版，人人都可以一不高兴就起诉政府，法院必将陷入于公民诉讼的汪洋大海。所以，我们看到，尽管在美国早在上世纪五六十年代，联邦最高法院就开始承认了纳税人的诉讼原告资格，日本也在１９６２年制定的《行政案件诉讼法》中确立了民众诉讼制度，但纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其在起诉时，应多少证明自己的利益比其他纳税人的利益更多地受到了不利影响，其性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。
从行政权与司法权力的分立角度上讲，也是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金的此类行政公益诉讼。西方国家主张“三权分立”，我们国家尽管是实行人民代表大会制，但对于政府与司法机关也强调权力的分离与监督。行政与司法权需要制约与监督，这是毫无疑义的，但是制约与监督的前提是分立。司法权不能过度涉及到行政权中，因此，在行政诉讼中，法院坚持“合法性”审查，一般不审查行政行为的合理性，这是司法留给行政的一定自由裁量权，以方便行政机关执法。那么对于国家机关使用财政资金这种行为是否违规，往往是行政机关的内部管理事务，标准也是行政机关内部制定与判断，法院也不宜过多地涉入，事实上有时法院也很难作出正确的判断，应当交由行政机关内部监督与人大的监督。法院如果确实要介入，也应当以有权的行政机关不作为而公民对其不作为提起行政公益诉讼时，责令有关机关进行调查处理。
所以，行政公益诉讼坚持合理的边界是必要的，公民不宜通过诉讼直接监督财政支出。在我们国家，之所以出现农民蒋石林状告常宁市财政局“超预算、超编制购买豪华轿车”的事件，事实上本质并不在于没有行政公益诉讼就无法解决这类问题，而是有关人大、人大代表及相关行政机关监督不力的问题，是公民向人大、人大代表及相关行政机关提出批评、建议的渠道不畅通的问题，是公民有力地监督人大、人大代表及相关行政机关依法履行职责缺乏有效程序的问题。我的博客地址：自由的喇叭： http://blog.sina.com.cn/u/1454029957 浩瀚法网：http://tao1991.fyfz.cn/blog/tao1991

河南省安阳市人民政府


安阳市人民政府关于印发安阳市户外广告设置规划（2008—2020）的通知

安政〔2010〕54号


各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
《安阳市户外广告设置规划（2008—2020）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。




二○一○年七月二十九日


安阳市户外广告设置规划（2008—2020）

第一章总则

第一条为创建和谐、优美、靓丽的城市空间景观，提升城市品位，充分展示我市历史文化、人文自然和经济发展等方面的特色，加大城市经营力度，提高城市管理水平，拓宽城市建设融资渠道，为广大市民创造优良的工作生活环境，促进城市经济发展，特制定本规划。
第二条规划依据
　　1《中华人民共和国城乡规划法》
　　2《中华人民共和国广告法》
　　3《中华人民共和国道路交通安全法》
　　4国务院《城市道路管理条例》
　　5国务院《城市市容和环境卫生管理条例》
　　6河南省《城市市容和环境卫生管理条例》实施办法
　　7《安阳市城市总体规划（2008—2020）》
　　8《安阳市户外广告管理办法》
第三条规划范围及期限
　　本规划范围及期限与《安阳市城市总体规划（2008—2020）》确定的中心城区范围及期限保持一致。
第四条指导思想
　　坚持以人为本、科学发展的原则，以构建和谐、秀美、宜居的豫北区域性中心强市为目标，创造高品位的城市景观。统一规划、合理布局，全面规范户外广告布局与设置，进一步提升城市品位，充分展示安阳深厚的文化底蕴和繁荣的商业氛围，促进城市经济社会全面发展。
第五条规划原则
1合理布局、整体协调的原则
2分区管理和重点控制相结合的原则
3突出地方特色的原则
4维护整体城市景观、兼顾昼夜效果的原则
5经济性、艺术性与安全性相结合的原则
第六条户外广告设施分类
　　本规划所称户外广告设施包括公益性户外广告设施和商业性户外广告设施。商业性户外广告设施可细分为固定式户外广告设施和临时性户外广告设施两大类。
　　1固定式户外广告设施是指附着于建筑物、公共设施等设施上的广告看板、灯箱、霓虹灯或其它造型广告。
　　固定式户外广告设施具体设置形式有：建筑物屋顶广告、建筑物墙面广告、围墙（栏）广告、跨街桥梁广告、高立柱广告、大型支架广告、小型立式广告、店铺招牌等。
　　2临时性户外广告设施是指企事业单位举办的大型庆祝活动以及商业门店开业、周年庆典等活动为烘托气氛设置的临时性广告设施。
　　临时性户外广告设施具体设置形式有：各类条幅、彩旗、充气造型、吉祥物、飞行器（物）等。

第二章户外广告设施分区控制及建筑单体控制

第七条户外广告设施的用地分区控制
　　1一类区域（禁止设置区）
　　此类区域包括县级以上政府行政办公用地，风景名胜保护区、文物保护区及军事等特殊用地。
　　控制范围：东区市级行政办公区，解放大道东段县级行政办公区，各区行政办公区；殷墟保护区、洹北商城遗址保护区、天宁寺、高阁寺等各级文物保护单位的控制区域；军事保护区等。
　　控制要求：上述区域禁止设置任何形式的户外广告。
　　2二类区域（严格控制区）
　　此类区域包括一般行政办公用地，教育科研设计用地，医疗卫生用地，城市重要的公共绿地、广场、生态、防护绿地等。
　　控制范围：县级以上行政办公用地以外的其它行政办公用地，现状及规划教育科研设计用地、医疗卫生用地；易园、人民公园、洹水公园、三角湖公园以及规划的市区级公园用地；东区市民广场等现状及规划的大型集会广场；道路、河流、沟渠旁的公共绿地、防护绿地等。
　　控制要求：上述区域原则上禁止设置户外广告，确需设置的，只允许设置公益性广告，广告位置、体量、造型及色彩应与周边环境相协调。
　　3三类区域（适度控制区）
　　此类区域包括城市主要出入口路段、火车站、汽车站等城市对外窗口区域，老城区及东区行政区附近的商业路段，老城及其它区域的城市居住用地。
　　控制范围：人民大道东段京珠高速公路下道口；长江大道东段京珠高速公路出入口；彰德路南段安林高速公路出入口；安钢大道西段；安阳火车站、长途汽车站及站前广场；文峰大道东段（东风路—中华路）两侧的商业用地；人民大道东段（中华路—光明路）两侧的商业用地；文峰中路（东风路—彰德路）、北大街、中山街两侧的商业金融用地；老城及其它城市区域的居住用地等。
　　控制要求：
　　（1）城市主要出入口宜采用大型支架广告和高立柱广告等广告形式，充分运用光电高科技手段和高档次材质。
　　（2）火车站、汽车站站前广场应适度控制各类商业性户外广告的设置，允许设置少量小型立式公益性广告，广告体量、造型及色彩应与周边环境相协调。
　　（3）东区行政区附近部分商业路段的商业性户外广告设置应进行适当控制，该区域允许设置建筑物墙面广告、小型立式广告和店铺招牌，禁止设置其他形式的广告设施。
　　（4）老城范围内的部分商业路段，应与老城风貌相协调，只可设置小型立式广告、店铺招牌等广告类型，店铺招牌鼓励设置仿古牌匾和旗幡招牌，大小与色彩应与承载建（构）筑物和周边环境相协调。
　　（5）老城及其它城市区域的居住用地应以店铺招牌为主，禁止设置建筑物屋顶广告，严格限制其它商业性户外广告的设置，禁止设置亮度过高和闪烁不定的灯箱或霓虹灯广告，防止对居民形成光污染。
　　4四类区域（开放设置区）
　　此类区域为老城范围以外的商业集中地带和较为独立的工业区、工业品市场等。
　　规划控制范围：沿解放大道两侧商业、文化娱乐、金融用地；红旗路两侧商业、文化娱乐用地；彰德路北段（人民大道—文峰大道）、彰德路中段（文明大道—文昌大道）两侧的商业用地；光明路中段两侧的商业用地；安林高速公路南部组团的商业中心区。文峰大道（铁西路—太行路，华祥路—林滤山路）两侧的商业、文化娱乐、金融用地；钢花路（文源街—安彩大道）两侧的商业、文化娱乐用地；规划区范围内的各类市场、工业区等。
　　控制要求：
　　上述区域内允许设置建筑物屋顶广告，建筑物墙面广告，小型立式广告，店铺招牌等广告类型。
　　上述广告设施的具体设置要求参照本规划“商业性户外广告设施分类设置细则”的相关规定。
第八条户外广告设施的建筑单体控制
　　根据建筑物使用性质及其对城市景观的影响程度将设置户外广告的建筑物分为四类：
　　1一类控制建筑物
　　此类建筑物包括：各级党政机关办公建筑，各级文物保护单位范围内的建（构）筑物，市政府确定的优秀近现代建筑，火车站、长途汽车站主体建筑等。
　　此类建筑物上禁止设置任何形式的固定式户外广告设施。
　　2二类控制建筑物
　　此类建筑物包括：除商业建筑以外的其他公共建筑，主要有各级医疗卫生机构的建（构）筑物，各级教育机构的建（构）筑物，一般行政办公建筑和底层无商业的商务写字楼等。
　　此类建筑物主楼和裙楼原则上不得设置户外广告设施，确需设置的，只可设置位于建筑物屋顶的通透式字体，其建筑底层有临街门面的可设置店铺招牌。
　　具体设置按照本规划“商业性户外广告设施设置的通用规定”和“商业性户外广告设施分类设置细则”的相关条款执行。
　　3三类控制建筑物
　　此类建筑物包括：规划范围内的商业建筑和裙楼为商业性质的商务写字楼。
　　（1）位于城市商业区以外的高层商业建筑和裙楼为商业性质的高层商务写字楼，主楼原则上不得设置户外广告设施，确需设置的，只可设置位于建筑物屋顶的通透式字体。裙楼可设置建筑物墙面广告和店铺招牌等。
　　位于城市商业区以外的非高层商业建筑可设置建筑物墙面广告和店铺招牌等。
　　（2）位于商业区以内的高层商业建筑和裙楼为商业性质的高层商务写字楼，主楼原则上不得设置户外广告设施，确需设置的，只可设置位于建筑物屋顶的通透式字体。裙楼可设置建筑物屋顶广告、建筑物墙面广告和店铺招牌等。
　　位于城市商业区以内的非高层商业建筑可设置建筑物屋顶广告、建筑物墙面广告和店铺招牌等。
　　具体设置按照本规划“商业性户外广告设施设置的通用规定”和“商业性户外广告设施分类设置细则”的相关规定执行。
　　4四类控制建筑物
　　此类建筑物包括：各种层数的住宅建筑。
　　住宅建筑物原则上禁止设置任何形式的户外广告，底层有商业的，可设置店铺招牌。
　　具体设置按照本规划“商业性户外广告设施设置的通用规定”和“商业性户外广告设施分类设置细则”的相关条款执行。

第三章公益性户外广告设施设置细则

第九条公益性户外广告是指以公益宣传为目的所设置的户外广告设施，其体量、色彩应与周围环境相协调。
第十条公益性广告为大型支架广告形式的，其设置应符合以下规定：
　　1设置在道路交叉口的大型支架公益性广告不得影响道路交通安全。
　　2起遮挡作用的大型支架公益性广告应与周围不需要遮挡的环境相协调。
　　3广告版面面积100平方米以上的设置间距应当大于800米。
　　4广告版面面积20至100平方米的设置间距应当大于400米。
第十一条公益性户外广告设施的设计、安装要严格执行安全、技术、质量规范，确保安全可靠。
第十二条公益性户外广告设施应具有不脱落、不褪色、抗老化的功能，并采用先进的形式和制作工艺。公益性户外广告设施的设置单位要定期对公益性户外广告进行检查，发现技术质量问题应当及时维护、更换，不能修复和更换的应予以拆除。

第四章户外广告设施设置的通用规定

第十三条户外广告设施的设置期限
　　户外广告设施均为临时设施，规划审批年限为2年，期满需延长设置的，应当于到期之日前60日向原审批机关办理延长手续。
　　国家、省、市举行重大政治、文化、体育、经济活动，或者有关单位举办各类商品交易会、展销会等活动期间，需设置临时性户外广告设施的，应当于活动结束后立即撤除，经原审批机关同意延期的除外。
　　户外广告设施应当自审核批准之日起6个月内设置，逾期未设置的，其审批自行失效并无偿收回设置使用权。
第十四条有下列情形之一的，不得设置户外广告：
　　1利用交通安全设施、交通标志的；
　　2市政道路两侧的灯杆；
　　3利用城市行道树、影响城市绿化的；
　　4影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的；
　　5妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌的；
　　6国家机关、文物保护单位和名胜风景点的建筑控制地带；
　　7安阳市人民政府禁止设置户外广告的区域。
第五章商业性户外广告设施分类设置细则

第十五条建筑物屋顶广告
　　1只有商业建筑可以设置建筑物屋顶广告，且应符合“户外广告设施的建筑单体控制”的相关规定。
　　2建筑物顶部设置广告设施，必须符合建筑高度限制、安全承载要求，并不得影响邻近建筑物的日照标准。不得破坏建筑物整体轮廓线，在坡屋顶或屋顶造型独特的建筑物顶部不得设置建筑物屋顶广告。
　　3高度24米以下的公共建筑建筑物屋顶广告高度按适度的比例设置。
　　4高度24米以上公共建筑原则上不得设置建筑物屋顶广告。确需设置的，只可设置通透式字体，不得设置封闭版面的广告。
　　5高度24米以上公共建筑的裙房为商业建筑的，裙房顶部设置的建筑物屋顶广告高度按适度的比例设置。
　　6广告画面下端与建筑顶部或女儿墙之间，支架结构外露不得大于1米，其两侧和背部支架结构外露部分应采用与建筑物色彩相协调的材料予以遮挡。
　　7广告牌面应沿建筑物外墙平行设置，长度不得超出建筑物两侧墙面。
　　8在同一幢建筑设置多块广告或在同一视角内多幢建筑均设置广告的，其广告设置的造型、规格要相互协调，高度保持一致。建筑物顶部禁止叠加设置户外广告。
第十六条建筑物墙面广告
　　1只有商业建筑可以设置建筑物墙面广告，且应符合“户外广告设施的建筑单体控制”的相关规定。
　　2平行于建筑物外墙面设置广告的，其高度不得超过该建筑物檐口，宽度不得超出该建筑物两侧墙面，广告结构与牌面突出墙面的距离不得大于05米。
　　3垂直于建筑物外墙面设置户外广告的，宜采用霓虹灯或其它新工艺制作，原则上不得设置封闭版面的广告。
　　广告牌在非机动车道、人行道上方距离地面高度不得小于30米。外缘挑出距离，原则上不得大于18米，具体规格应与周边环境相协调。
　　4高层及以上建筑塔楼禁止设置建筑物墙面广告。
　　5新建、改造的商业性建筑立面设置户外广告的，须将广告设置方案连同建筑立面设计方案一并报城市规划主管部门审定。
　　6建筑物墙面广告不得影响建筑采光、通风、消防等正常功能的使用。
第十七条围墙（栏）广告
　　1沿街实体围墙，通透式围墙（栏）原则上不得设置户外广告。
　　2建筑工地临时围墙上设置的临时广告，应紧贴围墙墙面设置，其广告高度应小于围墙高度，宽度不得超出围墙墙面长度。建筑项目竣工后应及时拆除。
第十八条跨路桥梁广告
　　1跨路桥梁原则上不得设置户外广告，如设置有封闭护栏的，在不影响交通安全的情况下可以在桥体护栏外设置广告。
　　2跨路桥梁广告顶部不得高出桥体护栏，下沿不得超出桥体下缘，广告设置的长度不得大于主桥体长度，必须采用有照明设施的广告，设施厚度不得超过05米。
第十九条高立柱广告
　　高立柱广告宜设置在城市出入口、高速公路两侧，市区内其他区域原则上不得设置。
第二十条大型支架广告
　　大型支架广告宜设置在高速公路两侧、城市主要出入口路段。
第二十一条小型立式广告
　　1不得设置在城市道路的隔离带内。
　　2不得影响无障碍通道的使用。
　　3在道路路口范围内应严格控制，确需设置的应结合周围环境统一考虑。
　　4设置在城市道路两侧行道树之间的小型立式广告总高度不得超过5米，柱脚距离路沿石应在02—09米之间，板面的垂直投影距路沿石不得小于02米。
　　5设置在城市道路两侧人行道上的小型立式广告设置间距原则上不宜小于100米。
　　6同一条道路或路段原则上只允许设置一种规格的小型立式广告设施，并按照上述间距设置并保持间距基本一致，不得以不同规格的广告设施套设或层叠设置。
第二十二条店铺招牌
　　1城市道路两侧店铺招牌的设置，应遵循“统一规划，统一管理，一店一招，一楼一排，规范尺度，提高档次”的原则。
　　2作为写字楼使用的建筑物三层以上（含三层）原则上不得设置招牌，其招牌应在建筑物的入口处统一设置。
　　3店铺招牌的位置，一般应设置在建筑物檐口下方，底层门楣上方。二层以上门店或店面上方有阳台、消防疏散走廊等形式的，根据实际情况进行设置。
　　（1）横式招牌：长度与门或铺（面）等长，招牌高度临城市主干道一般不超过15米，临城市次干道或支路一般不超过13米，厚度不得大于03米，采用霓虹灯和内光外透式灯箱制作。仿古式店铺招牌根据实际情况进行设置。
　　（2）竖式招牌：必须设置在建筑物二层以上的位置，高度不得大于15米且顶端不得超过建筑檐口高度，招牌宽度的外沿距离建筑物立面不得超出18米，厚度在05米以内。设置形式美观新颖，宜采用内透式灯箱或霓虹灯等形式，招牌的色彩、形式应与建筑物本身及周围环境相协调。
　　4店铺招牌设置应整齐规范，在一定区域或范围内门店招牌要规格统一，高度一致，牌面设计美观，体现行业特点。
　　5店面招牌设置应牢固安全，不得妨碍交通、通迅、电力、消防或其他等公共设施安全。
　　6招牌原则上不得上下层叠设置。
第二十三条临时性户外广告的设置
　　临时性户外广告设置的期限一般不得超过15天，其他临时性广告设置的时间限活动当日，不得影响正常的交通秩序和行人安全。

第六章规划措施

第二十四条属于规划允许设置范围内的路段，应逐条道路编制户外广告设置详细规划。
第二十五条道路户外广告设置详细规划由市规划行政主管部门会同市道路行政主管等有关部门和道路所属地区政府组织编制。
第二十六条重点路段或区域户外广告设置详细规划的编制应通过专家论证，必要时应召开听证会。
第七章附则

第二十七条本规划自二〇一〇年八月一日起施行。