湖南省人民政府


湖南省湘江长沙株洲湘潭段生态经济带建设保护办法


湖南省人民政府令

　　第176号

《湖南省湘江长沙株洲湘潭段生态经济带建设保护办法》已经2003年7月24日省人民政府第12次常务会议通过，现予公布，自2003年9月1日起施行。

代省长周伯华

2003年8月18日



　 第一条 为了促进湘江长沙株洲湘潭（以下简称长株潭段）生态经济带的建设，加强湘江长株潭段生态经济带的保护，推动长株潭经济一体化和本省经济可持续发展，制定本办法。

　　第二条 湘江长株潭段生态经济带的建设、保护工作，必须遵守国家有关法律、法规和本办法。

　　第三条 本办法所称湘江长株潭段生态经济带，是指由湘江长株潭段及其滨江两岸组成的，以生态环境、生态经济和旅游观光为发展重点的带状区域，北起湘江长沙段的月亮岛北端，南止湘江株洲段的空洲岛南端；两岸纵深距离根据不同地形地貌确定：

（一）临江区域为街区的，以临江的第一个街区道路（不含沿江道路）为限；

（二）临江区域为洼地、平地、浅丘的，根据地形地貌确定，一般不超过1500米；

　　（三）临江区域为重丘、山峦的，以临江的第一层山脊线为限；

（四）临江区域为旅游景区的，以旅游景区离湘江最远的外围线为限。

　　前款所指区域的具体界线，由省人民政府发展计划行政部门商建设行政部门在《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》中确定。

　　第四条湘江长株潭段生态经济带的建设、保护遵循保护生态环境、永续利用资源和高起点规划、分阶段建设的原则。

　　第五条 湘江长株潭段生态经济带建设、保护的目标：

（一）加强生态建设和环境保护，把该区域建设成为生态良好和环境优美的示范区；

（二）开发、保护旅游资源和文化遗产，把该区域建设成为适宜于休闲观光的景观带；

（三）发展符合生态环境要求的产业，把该区域建设成为新的经济增长点。

　　第六条 湘江长株潭段生态经济带的建设、保护实行省统一领导、统一规划和分市建设、分市管理的体制。

　　省人民政府负责对湘江长株潭段生态经济带的建设、保护工作实行统一领导、规划、监督和协调，具体工作由省人民政府发展计划行政部门会同建设行政部门承担。

　　长株潭三市人民政府在省人民政府的领导下，分别负责各自行政区域内湘江长株潭段生态经济带有关区段的具体建设、保护工作。

　　省人民政府和长株潭三市人民政府的发展计划、环境保护、国土资源、建设、规划、交通、农业、林业、水利、旅游、文化、文物、宗教等行政部门，按照各自的职责做好湘江长株潭段生态经济带建设、保护的有关工作。

　　第七条 省人民政府发展计划行政部门负责组织编制《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》，报省人民政府批准。

　　第八条省人民政府环境保护、国土资源、建设、交通、农业、林业、水利、旅游、文化、文物、宗教等行政部门应当根据省人民政府批准的《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》，编制专业规划，报省人民政府批准。

　　省人民政府发展计划行政部门应当会同相关部门和长株潭三市人民政府，根据省人民政府批准的《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》，组织编制湘江长株潭段生态经济带市际连接段详细规划，报省人民政府批准。

　　长株潭三市人民政府应当根据省人民政府批准的《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》编制湘江长株潭段生态经济带城区段详细规划。湘江长株潭段生态经济带城区段详细规划，应当与长株潭三市各自的城市总体规划相衔接，确需对原城市总体规划进行局部修改时，分别由长株潭三市人民政府按照法定程序办理。

　　第九条湘江长株潭段生态经济带的建设，必须执行规划。对没有列入规划的项目，任何部门和个人不得办理立项、用地、开工等审批手续。在市际连接段和自然洲岛上的基础设施、生态、公用事业、工业和房地产建设项目，长株潭三市人民政府规划行政部门在批准选址前必须先征求本级人民政府发展计划行政部门的意见，其中，重大建设项目的选址，还须由长株潭三市人民政府发展计划行政部门征求省人民政府发展计划、建设行政部门的意见。

　　发展计划、环境保护、国土资源、建设、规划、交通、水利、林业等行政部门应当加强对建设项目的管理，依法查处违法审批和违法建设行为。

　　第十条 湘江长株潭段生态经济带的开发建设实行生态环境保护优先和生态环境保护与经济发展相结合，重点发展文化业、旅游业、观光农业、商贸服务业、高新技术等产业。禁止新建不符合湘江长株潭段生态经济带环境保护要求的项目。

　　第十一条 省人民政府环境保护行政部门应当会同长株潭三市人民政府，按照湘江长株潭段生态经济带环境质量优于其他地区的原则，制定污染物排放地方标准、排放总量或者其他控制指标等环境质量监督管理措施，对达不到排放标准的，依法责令限期治理；对通过治理仍达不到排放标准的，依法实行停业、转产或者搬迁。

　　第十二条 省人民政府环境保护行政部门应当建立长株潭三市环境质量监测、评价制度，按照省人民政府规定公布监测、评价结果，接受社会监督。

　　第十三条 根据生态环境保护需要，应当将湘江长株潭段生态经济带内的森林划为生态公益林，实行封山育林育草。禁止开山、烧砖、采石、采矿、葬坟和其他破坏山体、植被的活动，防治水土流失。

　　在城区实行园林绿化，在沿江两岸种植风景林，在农村及其居民点周围进行植树造林。

　　第十四条 在野生动植物的主要生长、栖息地建立自然保护区。禁止非法猎捕、采集野生动植物。

　　第十五条 保护湘江长株潭段生态经济带内的农业环境，推广无公害农产品和绿色食品技术。

　　第十六条湘江长株潭段生态经济带内建筑物的造型、风格、体量应当突出地方特色和民族风格，并与周围生态、人文环境相协调。

　　在城市郊区合理安排房地产用地，开发建设与周围环境相协调的商品住宅。

　　第十七条 对湘江长株潭段生态经济带内的城镇和农村居民点建设进行科学规划，突出特色，控制城镇数量、规模和居民建设用地指标。

　　第十八条 加快湘江长株潭段生态经济带内的道路、桥梁建设，修建两岸沿江景观道路、跨江和连接自然洲岛的桥梁。合理开发湘江水域，科学布局港口码头，协调发展水上客货运输，开发水上旅游观光运输。

　　第十九条 整治湘江长株潭段生态经济带内的河道，修筑防洪、观光兼顾的多功能防洪堤，治理水患。禁止在河道非法采砂、侵占河道、改变河势、开挖河堤和其他妨碍河道行洪和通航的活动。

　　保护湘江渔业资源，禁止非法捕捞活动。

　　第二十条 依法保护湘江长株潭段生态经济带内的文物等人文设施和自然景观，合理建设滨河公园、风景名胜区等旅游设施，整合人文、自然等各种旅游资源，突出湖湘文化特色。

　　按照突出个性的原则，加快湘江长株潭段生态经济带自然洲岛的开发建设，发展自然洲岛休闲旅游。

　　湘江长株潭段生态经济带自然保护区、风景名胜区、自然洲岛等地方的居民按照规划应当搬迁的，由当地人民政府组织搬迁并妥善安置。

　　第二十一条 对违反本办法的行为，任何单位和个人有权劝阻或者检举。第二十二条对在湘江生态经济带建设、保护工作中作出显著成绩的单位和个人，由有关人民政府或者主管部门给予表彰、奖励。

　　第二十三条 有下列行为之一的，由有关机关依法给予处罚：

（一）擅自进行开发建设，或者不按照批准的文件进行开发建设的；

（二）破坏生态环境和野生动植物资源的；

（三）污染环境的；

　　（四）破坏河道、河堤或者违反规定采砂的；

（五）破坏文物等人文和自然景观的；

（六）其他造成湘江长株潭段生态经济带建设、保护工作损害的。

　　第二十四条 有关人民政府及行政部门的工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违法批准进行开发建设的；

　　（二）对本办法第二十三条的行为不及时查处的；

（三）其他玩忽职守或者滥用职权、徇私舞弊，造成湘江长株潭段生态经济带建设、保护工作损失的。

　　第二十五条 本办法第八条第二款所称湘江长株潭段生态经济带市际连接段，是指湘江长株潭段生态经济带除城区段之外的区间。

　　本办法第八条第三款所称湘江长株潭段生态经济带城区段，是指湘江长株潭段生态经济带经过长株潭三市建成区的区间。

　　第二十六条本办法自2003年9月1日起施行。


　　




探析“执行难”

刘永强


近年来，人民群众对人民法院的不满和意见很大部分来自执行工作。“执行难”已成为人民群众对法院工作不满意，反映强烈的突出问题。各级人民法院虽几经努力，通过采取执行大会战，集中清理等各种形式，不断探索执行方式，不断强化执行工作力度，执结了大批的积案，但执行难的问题都始终没有因此得到根本好转，原因何在？症结何在？出路何在？笔者拟从执行难产生的背景、原因，初探解决执行难的对策。
（一）相当部分执行不能是市场风险的延伸
社会上对“执行难”存在认识误区，认为法院裁判文书所确定的给付内容必须全部得到实现，才算执行完，才算执行不难，否则就是“执行难”。改革开放和社会主义市场经济体制约建立和发展，为人民法院的壮大发展创造了机遇，为审判工作提供了广阔的实践舞台，审判领域的不断扩大，申请执行案件大幅度上升，执行难问题更加突出。相当部分的执行不能其实是市场风险的延伸，市场经济的规律告诉我们，由于市场风险引起的经济纠纷起诉到法院后，市场风险并不当然地化险为夷，而是同时向审判、执行环节延伸。当然，人民法院的审判和执行债权人化解风险不是毫无意义，在债务人能抓住时机及时起诉，及时申请财产保全，在债务人有可供执行的财产，人民法院依当事人申请及时对债务人财产采取必要的措施，是可以减少缓解债权人的风险，但从总体上说，诉讼本身（包括执行）并不能改变当事人所因有的风险，随意改革的深化，社会利益格局的调整，经济生活的无序循环，人民法院成为整个社会各种矛盾的显示屏。因此，在市场经济中，就必须有一部份裁判文书所确定的内容不能实现。而目前正处于经济转型阶段，经济圈中呆帐、坏帐等现象普遍，这一切且原原本本地反映到审判执行当中，因此，我们可以说相当部分的执行不能是社会经济发展的一个缩影。它并非完全意义上的执行难，而是人们对经济的一种期盼，对法院的一种较高的期望。笔者认为，法院在执行程序中只要做到以下三条，就不能认为执行难，一是法院依法采取与案件情况相适应的执行措施；二是法院依据申请人的举证和必要的依职权查证，按法定程序查明被执行人的财产状况；三是除为被执行人保留必要的生活费用及法律规定的其他必要保留的份额外，被执行人可供执行的财产全部执行完毕，而在现实中，由于自身认识存在上述情况的当事人不断到法院要求“执行”，不断上访，这不但无端增加执行人员的工作，还在无形中为其他案件的被执行人作广告，使执法环境进一步恶化。
（二）执行难有深刻的社会原因，而执法外部环境的恶劣，尤其是地方和部门保护主义是造成执行难的重要原因。
（1）被执行人难找。被执行人法律意识淡薄，法制观念浅薄，自觉履行意识差，更有甚者，相当部分执行人不但不履行法律文书所确定的义务，还规避、逃避执行，阻挠、抗拒执行。
（2）协助人难寻。执行是一项系统工作，需要方方面互相协作，由于法律意识淡薄及地方保护思想作崇，法院执行工作有时很难找到积极协助者，贻误了执行战机。
（3）地方和部门保护主义严重干扰人民法院执行工作的正常进行，当前我国的法院和法官的管理体制还存在一些问题，法院隶属于地方，由地方人民代表大会选举产生，对其负责，受其监督，法院直接受地方党委的领导，在用人方面应经其核准同意，法院经费由地方财政直接拨与，在财物上受制约，地方法院还不是“国家设在地方的法院”而是地方的法院，执行工作在某些方面确实很难摆脱地方和部门的干扰。一些地方和部门的领导干部法制观念淡薄，无视社会主义法制统一和尊严，滥用权力，以言代法，以权代法，肆意干涉人民法院的执行工作，案件的执行直接涉及财物的，有些地方和部门缺乏全全局观念，往往为了避免损失，保住既得利益，片面的从维护本地区本部门的经济利益出发，对法院执行工作设置种种障碍，这些都阻挠执行工作的正常发展。
（三）执行立法滞后。目前，我尚无一部较完善的强制执行法，法律对执行工作的规定少而散，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》也是原则性的多，规定的少，确定性的内容少，对一些问题并没有作出具体详细的规定和有效的措施。如对执行当事人，协助执行人和执行程序一些环节上缺乏法律约束力，对干涉、阻挠、妨碍法院执行工作的行为，没有规定明确的处罚措施，对执行措施，执行方式，执行期限，申请人举证，执行协助，拒不履行的制裁，也尚需具体明确的规定和完善。总的来说，现行的执行立法的效率精神乏弱，没有认识到执行工作与审判工作相比所具有的特殊性，有关的执行规范还不能满足提高执行工作效率的需要。
（四）人民法院内部自身的原因。当前我国执行工作体制不顺是造成执行难的一个重要原因。
1、执行机构缺乏统一指挥，力量分散。目前，人民法院的执行机构都采取审判业务庭的管理形式，各级法院执行庭之间是监督关系，在执行工作中，上下级法院和各法院之间缺乏统一指挥，统一协调，各自为战。使一些相关集中如涉及多个法院的多头案件，不能统筹兼顾，从源头上根本理顺，这还特别表现在异地执行和委托执行问题上，在异地执行时，执行法院的执行人员常常劳命伤财到执行地，由于人在生疏，情况不熟，执行难度很大，求助于当地法院，但因为当地法院与执行法院互相没有约束关系，自身任务又重，缺乏协助执行的积极性和主动性，可协助也可应付，有时出于地方保护主义，就更不想相助了，对这种情况，执行法院也是无可奈何，如果要委托执行那就更难。虽然目前相当部分省市法院设立具有领导关系的执行工作机构，但由于无相关的人事、财政制度配套，仍无法真正形成上下联动的执行网络和“一盘棋”的执行格局，使执行力量形成合力。
2、审判和执行机械分离。当前，虽然人民法院实行审执分离，但划分审判和执行工作的界限在于裁判文书是否生效，审判庭和执行庭的职责也以此为界，这是从概念上来划分审判工作和执行工作，这种划分方法造成在实践中两者相互交叉，审中有执，执中有申，由于当前审判和执行机械的不合理分离，一方面造成对审判和执行监督困难，没有发挥审执分离制度应有的效能，另一方面造成审判和执行工作人为脱节，执行人员在接受案件时，往往要对案情重新熟悉，延误了执行，使被申请执行人常常得以从容转移财产，造成执行难。
3、目前执行工作的制度和方式存在不少问题，限制执行工作的有效开展。一是执行工作不够规范。与审判工作相比，民诉法对执行工作的具体操作和期间的要求没有作出明确的规定和限制，对被执行人采取什么措施均由执行人员自由裁量决定。二是执行工作透明度不够。执行工作由审判阶段的“阳光操作”进入了“暗箱操作”。三是执行方式落后。执行人员包揽了全部被执行人履行能力的调查取证可供执行财产的查找工作，忽略了申请执行人，被执行人在执行程序中应有的法律责任，忽视了调动他们的主观能力作用；四是执行缺乏应有的监督。没有建立起严格的内部监督制约机制，执法的专断性、随意性得不到及时的纠正和监督。
4、执行队伍素质和执行水平不高，执行人员不足，执行装备落后，执行经费有限，人财物的不完备是局限法院法院扩大执行范围和加强执行力度的重要原因。目前大多数基层法院执行力量不足，应有的装备也未到位，可是申请执行的案件却大幅上升，为提高执行效率，常分组执行，在突发事件面前，便显得顾此失彼，穷于招架。有时法院执行人员要用身体、鲜血阻挡凶猛的暴力抗法行为，在报章上我们常看到类似的报道，装备的不完备理是削减执行队伍的战斗力。由于各种原因，执行人员参差不齐，执行水平不高也是现存的问题，也是阻挠执行工作更一步提高的原因之一。
如何克服“执行难”？2000年底召开的全国法院执行工作会议上已作出基调：改革。笔者现谈谈自己的浅见。
（一）坚定信心、大胆改革。
2000年底召开的全国法院执行工作会议上就已达成改革的共识。人民法院执行工作必须改革，改革是执行工作发展的必由之路，而执行机构改革是当前执行工作改革的重中之重，又是强制执行法主体定位的前提和关键，要在高级人民法院辖区内建立健全执行工作统一领导的管理机构，确定执行格局，使执行成为合力，目前部分省市法院成立具有领导关系的执行工作机构就是一种尝试、笔者认为，只要人事、财政等配套改革跟上，这应是当前改革执行工作体制的一种有益的创新、改革。
（二）建设一支坚强有力的执行队伍。
执行是一门艺术，是群众工作和技巧工作相结合的专门工作，而当前执行队伍素质和执行水平不高却限制执行工作进一步开展，建设一支坚强有力的执行队伍是搞好执行工作的人力保证。各级法院要选配精干力量，充实执行队伍，要加强物质装备力量，注重业务培训，提高执行人员的业务素质，加强管理，对执行工作实行规范化管理，提高效率。
（三）强化执行方式改革，加大执行工作力度，按照“全面公开、强化监督、严格规范”的要求进行执行方式改革，以取得社会各界对执行工作的理解和支持，为推动执行工作的发展，解决“执行难”问题提供新的动力。笔者认为可采取以下改革措施：
1、试行开庭执行
2、全面推行执行异议听证制
3、强化被执行人财产申报制
4、建立和完善执行长负责制
5、实行重大事项评议制
6、实行排期执行制
7、加强执行工作监督制度
8、公开督促执行
（四）完善执行立法，加快强制执行法的出台，为执行工作提供法律依据和保障。现行的执行立法已落后于执行工作的需要，缺乏效率精神，应尽快出台强制执行法，为执行工作提供法律保障。
（五）积极争取党委、人大的支持和媒体的配合，创造良好的执法环境。目前执法环境不尽如意，与人民法院的宣传工作不够密切相关。只有得到广泛的社会支持和充分理解，才能给那些拒不执行法院裁决的被执行人强大的压力，只有社会上造就人民法院执行的最佳势态，法院的执行才会产生巨大的效果，出现“峻坡走丸，战功甚博”的效果，营造有利于法院执行的环境，法院有许多工作要做，要主动及时全面向本地党委、人大汇报，向政府和有关部门反映法院执行工作的情况，依靠他们的领导、监督，取得他们的支持，这是一个重要的执行方法，同时要取得媒体的支持配合，营造声势，赢得理解，促进执行。