安徽省人民政府办公厅


安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省公路工程招标投标管理办法的通知


皖政办〔2004〕25号　　　　　2004年8月16日

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各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《安徽省公路工程招标投标管理办法》业经省人民政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。

 安徽省人民政府办公厅 
二○○四年五月八日 

安徽省公路工程招标投标管理办法
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第一章 总 则
第一条 为了规范公路工程招标投标活动，保护国家利益、 社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，保证公路工 程质量，根据《中华人民共和国招标投标法》和《安徽省实施 〈中华人民共和国招标投标法〉办法》等有关规定，结合本省 实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本省行政区域内的公路工程建设项目招标投标活动。
法律、法规和规章对公路工程建设项目招标投标活动另有规定的，从其规定。

第三条 县级以上地方人民政府交通行政主管部门按照项 目管理权限，负责对公路工程建设项目招标投标活动进行监督。 县级以上地方人民政府发展改革、建设、监察等行政主管 部门按照各自职责，做好有关公路工程建设项目招标投标活动 的监督工作。

第二章 招标、投标
第四条 公路工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施 工、监理及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到 下列标准之一的，必须进行招标：
（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；
（三）勘察、设计、监理等单项合同估算价在50万元人民币以上的；
（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资在3000万元人民币以上的。

第五条 公路工程建设项目应当按照国家有关规定履行项 目审批手续，建设单位在向项目审批部门报送项目可行性研究 报告时，应当同时拟定项目的招标方式、招标组织形式以及国 家出资项目的招标范围，报项目审批部门核准。

第六条 公路工程建设项目有下列情形之一的，可以不进行招标：
（一）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况的；
（二）勘察、设计采用特定专利或者专有技术的，或者其艺术造型有特殊要求，并经项目审批部门批准的；
（三）法律、法规、规章规定的其他情形。
前款规定不进行招标的项目，建设单位在报送可行性研究报告时应当提出不进行招标申请，并说明原因。

第七条 国务院发展改革行政主管部门确定的国家重点公 路工程建设项目和省人民政府确定的地方重点公路工程建设项 目，以及全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者 主导地位的公路工程建设项目，应当公开招标；有下列情形之 一的，经批准可以邀请招标：
（一）项目技术复杂或者有特殊要求，只有少数几家潜在投标人可供选择的；
（二）受自然资源或者环境限制等原因不宜公开招标的；
（三）对专有技术和专利权保护有特殊要求的；
（四）法律、法规规定不宜公开招标的。
国务院发展改革行政主管部门确定的国家重点公路工程建 设项目和省人民政府确定的地方重点公路工程建设项目的邀请 招标，分别报国务院发展改革行政主管部门和省人民政府批准。 全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导 地位的公路工程建设项目的邀请招标，应当经项目审批部门批 准，但项目审批部门只审批立项的，由有关交通行政主管部门 审批。

第八条 公路工程建设项目招标人，应当是依照本办法规定提出招标项目、进行招标的项目法人。
招标人具有国家规定的编制招标文件和组织评标能力的， 可以自行办理招标事宜，任何单位和个人不得强制其委托招标 代理机构办理招标事宜。招标人委托招标代理机构办理招标事 宜的，招标代理机构应当具有与所代理的公路工程建设项目相 适应的资格。
依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的， 应当在发布招标公告或者发出投标邀请书7日前，向有关交通 行政主管部门备案。

第九条 公路工程建设项目招标，招标人应当按照下列程序进行：
（一）确定招标方式；其中，采用邀请招标，依照本办法规定需要履行审批手续的，应当按照规定报有关机关审批；
（二）编制投标资格预审文件和招标文件；
（三）发布招标公告，发售投标资格预审文件；其中，采用邀请招标的，招标人可直接发出投标邀请，发售招标文件；
（四）对潜在投标人进行资格审查；
（五）向资格预审合格的潜在投标人发售招标文件；
（六）组织投标人考察工程现场，召开标前会；
（七）接受投标人的投标文件，公开开标；
（八）组建评标委员会评标，推荐中标候选人；
（九）确定中标人，并向中标人发出中标通知书；
（十）与中标人订立合同。

第十条 招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标 文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、投标人资格审 查标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以 及签订合同的主要条款。
国务院交通行政主管部门对公路工程建设项目招标文件范本有规定的，从其规定。

第十一条 招标人应当合理确定资格预审申请文件和投标文件的编制时间。
编制资格预审申请文件的时间，自投标资格预审文件开始 发出之日起至潜在投标人提交资格预审申请文件截止之日止， 不得少于14日。
编制勘察设计投标文件的时间，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于21日。
编制施工投标文件的时间，自招标文件开始发出之日起至 投标人提交投标文件截止之日止，高速公路、一级公路、技术 复杂的特大桥梁、特长隧道不得少于28日，其他公路工程不得 少于20日。

第十二条 招标人如需对已发出的招标文件进行补充说 明、勘误或者局部修正时，应当在投标截止日期15日前以书面 形式通知所有投标人。
招标人对已发出的招标文件进行补充说明、勘误或者局部修正的内容，为招标文件的组成部分。

第十三条 招标人设定标底的，可自行编制标底或者委托具备相应资格的单位编制标底。
标底编制应当符合国家有关规定。标底的各单项工程费用应当控制在批准的概算以内。
招标人应当采取措施，确保标底在开标前保密。

第十四条 公路工程建设项目招标投标实行资格审查制度。
公路工程建设项目采用公开招标的，招标公告发布后，招 标人应当根据潜在投标人提交的资格预审申请文件，对潜在投 标人的资格进行审查。招标人只向资格预审合格的潜在投标人 发出招标文件。
公路工程建设项目采用邀请招标的，投标邀请书发出后， 招标人应当根据投标人提交的投标文件，对投标人的资格进行 审查。

第十五条 投标人按照本办法规定通过资格预审取得投标资格后，即可参加公路工程建设项目投标。

第十六条 投标人依据招标文件，拟将投标项目部分非主 体、非关键性工程进行分包的，应当向招标人提交分包计划， 并在投标文件中载明，分包工作量不能超过30%。分包单位的 资质应当与其承担的工程规模标准相适应，分包单位不得再分 包。

第十七条 两个以上的法人单位可以组成联合体参加公路 工程建设项目投标。联合体各成员单位都应当具备与拟承担公 路工程建设项目相适应的资质条件。
以联合体形式参加公路工程建设项目投标，应当在资格预 审申请文件中注明，并提交联合体各成员单位共同签订的联合 体协议。

第三章 开标、评标和中标
第十八条 开标时间应当与招标文件中确定的提交投标文件截止时间一致。开标地点为招标投标有形市场。

第十九条 开标应当公开进行。
开标由招标人主持，邀请所有投标人的法定代表人或者其授权的代理人参加。

第二十条 开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标 文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并予以 公证。
投标文件的密封情况经确认无误后，应当当众拆封，并宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。

第二十一条 评标由招标人依法组建的评标委员会负责。 评标委员会由招标人的代表和从评标专家库中抽取的专家 组成，人数为五人以上单数，其中专家人数不得少于成员总数 的三分之二。
与投标人有利害关系的人员不得进入相关项目的评标委员会。

第二十二条 评标委员会成员名单在中标结果确定前应当保密。
评标委员会成员应当客观、公正地履行职责，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。
评标委员会成员不得私下接触投标人，不得收受投标人的 财物或者其他好处，不得透露对投标文件的评审、中标候选人 的推荐情况以及与评标有关的其他情况。

第二十三条 评标委员会可以要求投标人对投标文件中含 义不明确的内容作出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明 不得超出或者改变投标文件的实质性内容。

第二十四条 公路工程建设项目招标的评标办法，按照国务院交通行政主管部门的有关规定执行。

第二十五条 评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。
招标文件中没有规定的标准和方法，不得作为评标的依据。

第二十六条 评标委员会完成评标工作后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。
评标委员会推荐的中标候选人应当限定在1至3人，并标明排列顺序。

第二十七条 招标人应当根据评标委员会提出的书面评标 报告和推荐的合格中标候选人确定中标人。招标人也可以授权 评标委员会确定中标人。
依法必须进行招标的公路工程建设项目，招标人应当确定 排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃 中标、因不可抗力提出不能履行合同，或者招标文件规定应当 提交履约金而在规定的期限内未能提交的，招标人可以确定排 名第二的中标候选人为中标人。排名第二的 中标候选人因同样原因不能签订合同的，招标人可以确定排名 第三的中标候选人为中标人。

第二十八条 有下列情形之一的，招标人应当依照本办法重新招标：
（一）一个标段少于3个投标人的；
（二）经评标委员会评审，所有投标均不符合招标文件要求的；
（三）由于招标人、招标代理机构或者投标人的违法行为，导致中标无效的；
（四）评标委员会推荐的中标候选人均未与招标人签订合同的。

第二十九条 招标人应当自确定中标人之日起7日内，向 中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的 投标人。

第三十条 依法必须进行招标的公路工程建设项目，招标 人应当自确定中标人之日起15日内，按项目管理权限向有关交 通行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。书面报告应当 包括下列内容：
（一）招标方式和招标公告或者投标邀请书；
（二）招标文件和领取招标文件的投标人名单；
（三）开标现场记录和投标人签到名单；
（四）评标方法、评标委员会成员名单和评标报告；
（五）中标结果；
（六）法律、法规、规章规定的其他事项。

第三十一条 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日 起 30日内，按照招标文件、中标人的投标文件、中标通知书 订立书面合同。
招标人和中标人不得另行订立背离合同实质性内容的其他协议。

第四章 监督检查
第三十二条 项目审批部门和交通、建设、监察等有关行 政主管部门应当加强对公路工程建设项目招标投标活动的监 督。
任何单位和个人不得非法干预、影响公路工程建设项目招标投标活动。
第三十三条 投标人和其他利害关系人认为公路工程建设 项目招标投标活动不符合法律、法规、规章和本办法规定的， 有权向项目审批部门或者交通、建设、监察等有关行政主管部 门举报或者投诉。
项目审批部门或者有关行政主管部门应当为举报、投诉者保密，并在20日内依法处理，书面答复举报、投诉者。

第五章 法律责任
第三十四条 招标人、招标代理机构、投标人以及评标委 员会成员和中标人违反本办法规定，按照《中华人民共和国招 标投标法》和《安徽省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办 法》的规定处罚。

第三十五条 交通行政主管部门和其他有关部门工作人员 违反本办法规定，有下列情形之一的，责令改正，依法给予警 告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、 撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标的；
（二）未按照规定对招标代理机构进行资格认定的；
（三）为招标人指定招标代理机构或者强制招标人委托招标代理机构办理招标事宜的；
（四）干涉招标文件的编制、评标委员会的组建以及开标、评标和定标的；
（五）有徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等其他情形的。

第六章 附 则
第三十六条 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金 的项目进行招标，贷款方或者资金提供方对招标投标的具体条 件和程序有不同规定的，可以适用其规定，但违背国家和社会 公共利益的除外。
第三十七条 本办法自发布之日起施行。

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　　内容摘要：居住权起源于罗马法，当今世界已有多个国家规定了相关的居住权制度。我国立法中虽然没有明确规定居住权制度，但是在审判实务中，却一贯存在着对居住权的应用问题。本文在阐明居住权的主体、客体及内容的基础上简要分析了设置居住权制度的现实意义及其在审判实务中的效用。

　　关键词：居住权 物权 救济性


　　在我国法律虽然没有明确规定居住权，但是在司法实务中，尤其是在离婚纠纷及涉及不动产的各类纠纷中，常常存在涉及居住权问题的争议，并且，在裁判文书、调解书中均常常涉及居住权的认定问题。由于我国目前的立法对居住权的定义、主体、客体、内容并没有进行明确的规定，由此也引发出一系列的问题。例如，居住权的性质、居住权人的权利和义务、居住权的期限、居住权的变更和消灭、居住权的保护、是否可以具有收益性、是否可以抵押等等内容都不明确。设立居住权制度，不仅可以有效地指导审判实务工作，也有利于促进社会保障制度的发展。

　　一、居住权的内涵

　　（一）居住权的含义及性质

　　居住权是非房屋所有权人和非承租人对于他人所有和承租的房屋进行居住的权利。[1]居住权的性质，主要包括两方面，一方面，居住权应是一种物权，主要表现在：（1）居住权具有直接支配力，居住权人可以直接使用房屋；（2）居住权具有排他性，非经居住权人同意，任何人不得对居住权进行干涉，任何人侵害居住权时，居住权人均得对之行使物权请求权，以回复居住权应有的圆满状态，构成侵权的，居住权人有权请求损害赔偿。

　　另一方面，居住权应具有救济性。无论追溯居住权的源流，还是近代各国民法对居住权制度的设定，都可以看出，设定居住权的本意大都是为了保障弱势群体的基本生存权而设定，具有救济性。而在我国，居住权在民事审判中的使用，大都也是为了保障一方当事人基本生存和生活居住需要而设定，因此也秉承了居住权具有救济性质的特征，因此，居住权不得继承、转让。对于是否具有收益性，居住权的转让行为与将居住的房屋出租的行为虽然在法律性质上截然不同，但在经济效果上则基本相似，因此， 德国、瑞士等国家禁止居住权人出租房屋收益。笔者也认为居住权不应具有收益性。若居住权具有收益性，不仅有违立法保障弱势群体居住权益的初衷，也可能损害房屋所有权人的利益，破坏物权的稳定性，引起新型的民事纠纷。

　　（二）居住权的主体

　　居住权的主体仅限自然人，不应包括法人。[2] 因为法人对于房屋的使用是基于经营或其它特定的目的的需要，而不是生存和生活居住的基本需要，更何况当下的租赁制度已经可以满足法人的需要。居住权的主体一般分为两类，一是基于血缘亲属关系产生与房屋所有人有特定身份关系的自然人，如未成年子女对父母的房屋享有居住权、父母对于负有赡养义务的子女的房屋享有居住权、离婚后生活困难无居所的一方对另一方房屋的居住权以及依靠房屋所有人扶养、抚养而又没有住所的家庭成员对于房屋所有人的房屋享有居住权等。另一种是与房屋所有人不具备血缘亲属关系的自然人，如朋友、保姆等。

　　（三）居住权的客体

　　居住权是在他人所有的房屋上设立的物权，是他物权，其客体一般为他人所有的房屋。但从实际生活角度出发，除了居住权人与房屋所有权人之间有特别约定外，应对房屋作扩大意义的解释。房屋的范围应包括住宅及其附属物、住宅配套使用的物。如属于住宅中基本家具、家电、占有的院子、花园。

　　（四）居住权的内容

　　居住权的内容，包括权利和义务两部分居住权人的权利。居住权的权利主要包括：1.占有、使用权。居住权人有权占有、使用他人房屋及其附属物，并可据此排除房屋所有权人及其他任何第三人对其权利行使的干涉。“这是居住权人最重要、最基本的权利。 ”[3]占有房屋是居住权人使用房屋的前提和基础。对于所有权人及任何第三人妨害其占有权利的行为，居住权人有权行使自力救济权和占有保护请求权，排除他人的干涉。居住权人对于房屋的使用，限于满足生活所需，必要时还可以让其家庭成员以及必要的护理人员共同居住。2.必要的改良和修缮权。基于正常使用房屋、满足生活的需要，居住权人可以对房屋进行必要的改良和修缮，如装修房屋、增设辅助设备等，但值得注意的是，与租赁权一样，居住权人不得擅自对房屋进行重大结构改变。3.优先购买权。从居住权的性质、立法目的等法理上及现实生活客观要求来分析，应当由法律赋予居住权人在出卖房屋时享有优先购买权。[4]当房屋所有人出卖房屋时，应当在出卖之前的合理期限内通知居住权人，在同等条件下，居住权人有优先于第三人购买该房屋的权利。此优先购买权可参照有关租赁权之规定，合理期限为提前三个月通知居住权人， 若所有人未在合理期限内通知居住权人而出卖房屋，侵害了居住权人优先购买权的，居住权人的居住权利不受影响，但有权请求出卖人承担赔偿责任。至于承租人的优先购买权与共有人的优先购买权都属于房屋出卖时法律规定的优先购买权，在同等条件下，居住权人的优先购买权效力优于承租人的优先购买权，但次于房屋共有人的优先购买权。

　　居住权人的义务主要包括：1.合理使用义务。 居住权人应当尽善良管理人的注意义务，按照正常的使用方式合理利用房屋及附属设施，除双方约定外，不得擅自改变房屋的用途，可以对房屋进行必要的改良和修缮，如对房屋进行装修、增设辅助设备等，但是不得任意改装和改建房屋、改变房屋的结构.居住权人不得将房屋用于从事生产和经营活动，不得从事任何有害于房屋的行为，这就导致了居住权无收益性的特征，也是为了保护房屋所有权人利益角度考虑的，保证所有权人能够在居住权消灭后圆满的取回原房屋。2.负担必要费用义务。因居住权人实际控领和占有房屋，能够更好的管理和利用房屋，同时享有利益，所以对于房屋的必要费用的负担问题，应当由居住权人负担。必要费用，是指居住权人在使用房屋及其附属无得过程中产生费用，如物业管理费、水电气费，及必要地维修费、修缮费。3.返还房屋义务。当居住权在法定或者约定的情况下消灭后，居住权人应当及时返还房屋及其附属物于房屋所有权人。

　　二、设置居住权制度的作用

　　首先，从当前社会现状来看，设置居住权可以更为有效的保障社会弱势群体的权益。特别是在对老年人、离婚妇女的权益保障方面。传统的家庭养老模式已经不能保障老年人在年老时获得供养，而当前的家事法律中对老年人居住等权益的保障规定过于笼统，远远不能满足社会现实的需求，且从当前司法审判实践中暴露出来的子女与父母之间的赡养纠纷与房屋纠纷等问题来看，老年人的居住权益也亟待法律的明确化与固定化。此外，在离婚过程中处于弱势地位的妇女，也需要使用居住权制度来确保自身的居住权益，从而解决住房困难的问题。

　　其次，设置居住权，可以弥补相关制度的不足。一方面可以弥补租赁权的不足。租赁权是债权，物权与租赁权发生冲突时，根据物权优先债权的一般原理，物权应优先于承租权，且租赁权的设立、期限、取得方式都有限制，若在不动产纠纷中，将居住权按照租赁权对待，将存在极大的不稳定性。另一方面可以弥补社会保障制度的不足。我国已经开始采取多层次的住房社会保障制度，如廉租房、经济适用房、安居工程等。住房社会保障制度的发展，在社会生活中，也引起相关的民事纠纷，例如，在离婚纠纷中对于公租房、廉租房的处理等。设置居住权制度，以法律的形式将居住权的内容、效力、保护方式等详尽地规定下来，有利于处理此类民事纠纷，促进社会保障制度长效发展，以弥补我国当前社会保障体系的不足。

　　三、居住权在审判实务中的应用

　　（一）居住权与租赁权适用之比较

　　在目前的司法实务中，居住权制度大都是比照租赁权制度进行应用的，但是，不管从法理角度或是社会角度，租赁权与居住权都存在本质上的不同。笔者认为，在实务审判中，应当区别居住权与租赁权的不同之处，才有助于指导审判。

　　居住权与租赁权相比较，首先，从性质上讲，居住权是一种物权，租赁权是种债权，因为债权的不稳定性，导致在实际生活中租赁权不能将房屋的使用效果充分发挥，而居住权的物权性质可以弥补租赁权的不足。当居住权与租赁权相冲突时，居住权因物权优先。其次，从取得方式上，租赁权因合同而设定，系有偿取得，而居住权可以依法设立，也可通过合同、遗嘱、遗赠等形式取得，且大多数情况下属于无偿取得，具有扶助性质。再次，从期限上看，租赁权的期限较短，法律规定最长不得超过二十年 ，居住权的则较长，最长可以是居住权人的终生。此外，从立法目的上看，居住权的制度是为了弥补社会保障制度的不足，保护弱势群体而设立，一般不具有收益性，而租赁权的设立，系为了充分发挥房屋的功能，因此具有收益性。

　　（二）在离婚纠纷中的适用

　　在人民法院审理的案件中，离婚、抚养、赡养、租赁等案件中均涉及到当事人的居住权益问题。而在实际生活中，居住权大多是在具有特定亲属身份关系之间的人产生，其中，在因离婚纠纷而产生的居住权问题可占一半以上。

　　在离婚纠纷中，涉及居住权设立的房屋主要有以下三种：一是夫妻双方共有或一方所有的房屋，二是未办理产权证的房屋，三是公租房、廉租房。第一种情况下，夫妻因离婚分割财产，对于房屋，双方依法或协商进行确认所有权归属，可能会出现一方享有房屋所有权，而另一方因丧失或者自始无房屋所有权；第二种情况下，因房屋没有合法的登记，在处理离婚案件中无法处理所有权；第三种情况下，因公租房、廉租房在没有满足法定条件下，只有使用权而没有所有权，因此在离婚中也会涉及居住权设立的问题。

　　无论离婚纠纷中涉及的房屋属于哪种状态，在分割或确认的过程中，导致的结果可能是一方享有所有权或者使用权，而另一方因此居无定所，造成基本生活无保障。设立居住权制度，在处理离婚案件的纠纷中，从房屋所有权的状态上看，一方面可以明确房屋所有权的归属状态，发挥物权稳定性的特征，另一方面，在争议房屋所有权不确定无法处理的情况下，可以充分发挥房屋的使用功能，解决当事人必要地生活需求。从保障当事人权利的角度上看，在离婚纠纷中，部分案件双方当事人均确认因感情破裂愿意离婚，案件的争议焦点在于对于双方对财产分割存在争议，特别是一方在离婚后无房屋居住生活无法保障，确立居住权制度，一方面，保证一方当事人对所有权的享有，也可在不影响居住权的效力的前提下在房屋上设立如抵押等权利；另一方面，保证不享有所有权的一方基本生活需要，双方可约定居住权的客体范围、期限等内容，既可保护离婚中处于弱势群体一方的利益，又可解决纠纷，发挥稳定社会的功能。