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论破产中无偿行为的撤销/许德风

时间:2024-07-03 17:41:33 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8867
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  内容提要: 在破产撤销制度中,无偿行为的撤销有重要的地位。其中的“无偿”,通常指给付与对待给付之间超出市场限度的不对等状态;在为第三人担保或为第三人承担债务的情形下,则指交易时其追偿权无充分保障的状态。与法律行为的撤销相比,破产中无偿行为的撤销有重要区别:在对象上,既包括能够引起法律效果的法律行为以外的其他“法律上的行为”,也包括诉讼行为、第三人的行为等;在法律效果上,若依“责任说”,其并不导致所撤销之行为失效,而是导致有关被转让的财产继续承担其(未撤销前)对债权人的一般担保责任。若撤销相对人破产,撤销权人享有“准取回权人”的地位。


当前,破产法的理论和实务常常坚持“问题导向”,以避免纠缠于纷繁复杂的法律关系,破产撤销制度中无偿行为的撤销便是一例。这种试图“走捷径”的做法虽然可以省却一些迂回缠绕的理论辨析,但也导致这一法律制度过度脱离既有的概念和体系,致使其准确、可稳定预期地应对复杂、疑难问题的能力大大降低。有鉴于此,笔者拟对破产撤销制度中无偿行为的撤销作番探讨,以期对我国破产法的理论和实践有所裨益。

一、无偿行为的认定标准

在破产程序中,“无偿”有其特殊的含义,“无偿行为”亦有一定的认定标准。下面分述之。

(一)无偿的含义

“无偿”这一概念所描述的是合同签订时给付与对待给付之间超出市场限度的不对等状态。按照这一表述,不要求任何回报的赠与自然属于无偿行为,而不等价的交易,就其不等价的部分而言,亦属于无偿。具体而言,债务承担、为第三人的债务提供担保、将第三人如妻子、子女等指定为人身保险的受益人、附条件赠与、[1]低价转让所持有的股票等,都至少是部分地属于无偿行为。[2]判断是否无偿的关键,是破产债务人是否不可回复地将特定利益移转于他人。以无偿地使用借贷或消费借贷为例,鉴于破产债务人仍然保有要求返还标的物的权利,因此其无偿转移的财产数额,仅限于第三人所获得的无偿使用之权益,如物之租金或无偿借款的利息。

在理论和实务上,对某些表面上有对价而实质无对价的行为,亦可着眼于本质将其归类于无偿行为。例如,若债务人以其财产出资(形式上是以出资为对价,获得了股权)设立有限责任公司,而公司股权又难于转让变现,破产管理人可以用请求返还出资的方式行使撤销权。对此,从理论上看,破产管理人要求返还出资主要着眼于债权人而非破产债务人即出资人自身的权益,因而与公司法上禁止出资人自己撤回出资的原理并不矛盾。[3]在这种情形下,与公司债权人对公司财产独立的信赖利益相比,以可撤销方式转移财产的债务人的债权人的利益更值得保护。另外,从功能性的角度看,若不规定破产管理人撤销出资的权利,债务人将很容易转移其财产,进而损害其他债权人的利益。[4]商事组织的人格或组织属性,当然应予尊重,但必须看到组织可能存在的局限。在涉及破产撤销时,若有必要,应打破对组织的“迷信”而以当事人之间真实关系为基础处理相应的法律争议。[5]

(二)无偿行为的认定标准

1.存在无偿交易的行为

债务人的特定行为是撤销权的客体。必须注意的是,破产法上的可撤销行为并不仅仅是“法律行为”,而是范围更宽泛的“法律上的行为”,即既包括债务人的积极行为和消极行为,也包括第三人行为。其中债务人的积极行为有订立合同等负担行为、债权让与等处分行为、行使撤销权等形成权的行为,以及具有实体性内容的诉讼行为如和解、承认对方的诉讼请求等;消极行为有债务人放任诉讼时效经过、放弃诉权、在付款人拒绝承兑或承兑人拒绝付款时放弃进行票据保全手续、[6]在买卖交易中约定检验期间时放弃对标的物数量、质量上的异议或在诉讼程序中放弃抗辩等行为;第三人行为有第三人申请个别的强制执行等行为。这些行为尽管表现形式不同,但没有支付充分对价的属性是共通的。

从上述破产撤销客体的特殊性中可以看出,其与着眼于消灭法律行为效力的撤销有所不同,难以用民法上“支配权”、“请求权”、“抗辩权”、“形成权”等描述性概念简单地加以归纳,而应从传统民法上的有关制度“复合”或“分解”的角度加以解释。例如,在撤销债务人放任诉讼时效经过的“消极行为”时,法律教义上可以分解为两步。第一步是撤销债务人不作为的“行为”:该不作为损害了债权人的利益,且其位于破产临界期内这一特定时间内;第二步是撤销权人“溯及地”行使代位权,即“代替”债务人在假设可以行使撤销权之时作出足以导致诉讼时效中断的意思表示,进而产生诉讼时效不经过的效果。又如,破产撤销上所谓“诉讼行为的撤销”,严格地说,也并不是通过破产管理人行使撤销权撤销有关的判决。撤销的客体仍然是债务人在诉讼中以损害债权人的方式作出的承认对方诉讼请求、诉讼和解等的行为。鉴于法院的判决无非是对该类行为的确认,因此这些行为被撤销了,建立在其基础之上的判决自然也失去了正当性依据,从而导致出现撤销相对人应返还其所受利益乃至作出损害赔偿的法律效果。

2.行为具有“无偿性”

(1)债务人为其既存债务事后提供担保

《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《破产法》)第31条将事后担保与无偿转让财产行为并列规定,并适用相同的临界期。表面上看,这一安排是合理的:“对无担保的债务提供担保”,债权人未再付出任何对价,性质上构成了对债权人的无偿转让。但是,考量其本质并非如此。这是因为,典型的无偿转让财产如赠与行为中,相对人并未支付任何对价,而债务人财产因该转让发生了减少,因此基于“不得不劳而获”朴素的公平观念,撤销这类行为是有正当性的。而在有担保的“交易”中,担保权的设定本身并未造成债务人财产的实际减损。通常所谓的“减损”是在担保权实现时发生的,而担保权的实现本质上可以看作是担保权与主债权之间的“替换”:债权人获得担保物的变现所得,相应数额的债权因此消灭。若担保权实现时其资信良好,即便从债务人之其他债权人的角度看,事后担保也未对其造成任何损害。也就是说,事后担保可撤销的依据并不在于该行为的无偿性,而在于债务人已陷入困境的特定期间内,通过将普通债权人转为有担保债权人,实现对既存债权人客观上的个别清偿。在这个意义上,“债务人已陷入困境”的要求对事后担保这一撤销事由的正当性而言至为关键。因此,有必要将事后担保与其他无偿转让财产区分开来,在临界期、主观状态、例外规定等要件上分别作出规定。类似地,提前清偿未到期债务,也应作此种理解和处理。《破产法》未作区分地将事后担保与“无偿转让财产”规定在一起,殊为不当。

(2)债务人为第三人债务提供担保

当下,理论界对于破产债务人为第三人提供担保的行为是否属于“无偿转让财产”的认识尚不统一。有学者认为:“在担保人真的需要代债务人清偿时,往往债务人已丧失清偿能力,虽然可以行使代位求偿权,但其权利实现的可能很小”,[7]所以应将其解释为无偿行为。笔者认为,这一结论是建立在“担保人履行义务时,债务人往往已丧失清偿能力,代位权实现可能性小”这一并非十分准确的外在推测的基础之上的。更严谨地分析应当是区分不同的情形分别加以讨论。[8]1)在贷款与担保互为条件、同时履行时,担保人(之后的破产债务人)提供担保的同时,担保权人即债权人向第三人支付了相应的款项,因此担保权人并未无偿取得财产担保权,而担保人即便承担了担保责任,也仍然可以向第三人追偿,故也不构成无偿转让财产,即便第三人在借款后陷入破产的困境,也只是担保人应当承担的正常风险(其只能作为普通债权人受偿)。[9]另外,在债务人即担保人是为了履行对第三人的特定义务而提供担保时,如债务人尚对第三人负有债务,其意图在承担担保责任后将其追偿债权与其所负债务抵销,也不构成无偿转让财产。[10]2)债务人明知第三人无力偿还而仍然为其借款提供担保。在该种情形下,虽然债务人形式上享有对第三人追偿的权利,但因该追偿权不可能实现,故仍然构成无偿转让财产。若担保权人即第三人的债权人在明知第三人无力偿还的情况下仍然提供借款,该担保权人通过行使担保权所获的清偿自然可被撤销。若该担保权人不知第三人无力偿还借款,则撤销所指向的相对人只能是该第三人。对此,撤销的机理可以是对债务人、担保权人与第三人之间的“三角”交易关系“裁弯取直”,将债务人的担保理解为是其对第三人的赠与,因而可以被撤销。3)在事后为第三人的既存债务提供担保时,若担保人并无担保的义务并且也未从债务人处获得任何的对价,鉴于事后担保的“可疑性”可以推定债权人明知第三人处于无力偿还的境地,即债权人的债权处于无价值的状态,从而准用第二种情形中担保权人的“明知”规则。

此外,在确定“债务人为第三人提供担保”这一行为的性质时还须综合考虑相关制度,从整体上作出判断。例如,在银行、担保公司等对外开具信用证或提供担保时,并不构成“无偿”。而在公司制企业对外进行担保时,要受到《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第16条关于公司担保管制规则的约束;若公司确能在遵守《公司法》第16条的情况下对外提供担保,还可在条件成立时考虑适用“刺破公司面纱”、公司集团制度等相关制度以期减轻债权人和破产管理人的调查义务,充分降低担保交易的成本。

(3)债务承担

与前述为第三人提供担保类似,对于代第三人清偿债务行为的可撤销性,应区别以下四种情形加以讨论:1)在破产债务人承担了第三人的债务或者清偿了第三人的债务时,因破产债务人同时也取得了对第三人的追偿权,因此,若无其他事实,其行为本身并不构成无偿转让财产。2)在破产债务人为了向第三人转移财产而代第三人清偿债务且第三人并未丧失清偿能力的,可构成向第三人无偿转让财产,撤销的相对方是第三人。3)在债权人明知第三人丧失清偿能力且其债权本已处于无价值状态的情况下,破产债务人代第三人清偿的,属无偿转让财产,接受清偿的债权人为撤销的相对方。[11]4)还可能存在的情形是,在债务人承担债务时,第三人已丧失清偿能力且其债权人不知情。对此种情形,鉴于债权人并不知情且并无进一步审核的义务,因此撤销的相对方不应是债权人,而只能是该第三人,即如同该第三人接受债务人的赠与。不过,若第三人的债权人获得清偿的时点也处于破产临界期内且可由第三人的破产管理人根据偏颇清偿制度撤销,则在第三人向破产债务人为返还后可以撤销对债权人的清偿,进而要求其对自己为返还。

(4)债务免除

作为无偿行为的一种,债务免除具有其特殊性。[12]债务免除可直接导致权利的变动,性质上属处分行为,具有独立性和无因性,因此,撤销权人撤销的对象是该处分行为本身。该项债务免除行为被撤销后,原债之关系即行恢复。破产管理人可请求债务人的该债务人履行义务。

理论上,在债务免除中,除了撤销相对人直接从中获得的利益外,有时还可能涉及第三人。例如,破产债务人出借给甲100万元,同时约定由乙对该债务提供保证,因为破产债务人的董事长是甲的好友,在其动议下由公司免除了甲的债务。事后破产管理人行使了撤销权,使得该债务免除行为无效。此时甲应如约还债,自不待言。问题是若甲此时已无资力,债务人可否请求乙履行保证义务?在这一交易安排中,破产债务人对乙的权利性质上从属于其对甲的主债权,主债权被免除,从权利自然亦随之消灭;同理,在该免除行为因破产撤销而宣告无效时,主债权和从权利也应一并恢复。[13]

二、无偿行为的发生时点

无偿行为减少了债务人的一般财产,削弱了债务人的清偿能力,并且相对人未支付对价,其期待利益有限。因此,各国法律大多规定了较长的撤销临界期,[14]并且在债务人或相对人主观要件上的要求也较为宽松,在特定临界期内甚至不考虑当事人的主观状态。[15]

无论是在理论还是在实务上,无偿行为发生时点的确认都颇值斟酌。例如,可能存在这样的情形:作为买受人的债务人在签订买卖合同时,价款与标的尚处于对等的状态,而在履行时,合同约定的价格已只及标的物市场价格的一半,此时债务人的履行,是否属于“无偿”?要回答上述问题,应当从确定无偿性的时点和确定无偿转让财产行为作出的时点两个方面进行分析。

邮电部关于发布《邮电多种经营管理暂行规定》的通知

邮电部


邮电部关于发布《邮电多种经营管理暂行规定》的通知
现将《邮电多种经营管理暂行规定》发布,自即日起施行,并就有关问题通知如下:
一、近年来邮电多种经营发展很快,已形成相当大的规模,为使邮电多种经营沿着正确的轨道健康发展,必须统一认识,树立正确的指导思想,明确各项政策规定,规范邮电多种经营企业行为。为此,部制定了《邮电多种经营管理暂行规定》,请各单位认真组织学习,并结合本单位的实际情况贯彻执行。
二、随着市场经济的发展,邮电多种经营将出现多种所有制和多种经济成分并存的局面,会涉及到与主管部门、主办单位和地方有关部门之间的关系。正确处理各方面之间的关系,划清政策界限,对于促进邮电多种经营的健康发展有着非常重要的意义。当前要特别处理好邮电多种经营企业与主办单位之间人、财、物脱钩,产权关系清晰,防止国有资产流失等问题。
三、中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》为邮电多种经营的发展提供了良好的机遇,各单位要充分抓住这一有利时机,利用发展第三产业的优惠政策,进一步解放思想,更新观念,面向市场,面向社会,参与市场竞争。要根据市场变化和社会需要,正确确定经营方向和目标,合理确定经营项目。要打破地区、行业和所有制界限,积极推进集团化经营,逐步形成规模,真正把邮电多种经营当成一种产业来办。
四、为使邮电多种经营健康发展,必须加强管理,建立健全各项管理制度,主要包括财务会计、劳动人事、经营管理、统计分析和监督检查等制度,并认真贯彻执行,使邮电多种经营工作做到管理有章法,办事有依据,检查有标准,工作有秩序,走上规范化、制度化、科学化的轨道。
各群众组织按照有关规定兴办的多种经营企业,应由相关邮电企、事业单位统一管理,执行统一的规章制度。
五、各单位要按照本《规定》的要求,组织力量对所兴办的多种经营企业的经营管理进行一次认真的检查。凡是与本《规定》不一致的地方都要进行纠正,特别是对产权关系不清、无偿占用和使用国有资产,把主业划给多种经营企业经营,财务管理混乱,经营管理不善的,要认真地进行清理整顿和审计检查,限期纠正。对于那些顶着不办的领导,要追究责任。各单位要把检查结果于9月底前报部多种经营办公室,部将组织人员进行抽查。
六、要切实加强对多种经营工作的领导。邮电多种经营是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的工作,各主管部门及主办单位必须切实加强领导,要确定一位负责同志主管这项工作,建立必要的管理系统和管理机构,配备能力较强的管理人员,认真做好各项管理工作,开拓进取,艰苦创业,廉洁奉公,勤政为民,为促进邮电多种经营的健康发展做出新的贡献。

附件:邮电多种经营管理暂行规定

(1994年7月14日邮电部发布)

第一章 总 则
第一条 为了加强邮电部门多种经营管理,促进邮电多种经营健康发展,制定本暂行规定。
第二条 邮电多种经营是指邮电企、事业单位根据国家政策和法律,开办本单位主业生产经营工作范围以外的其他生产经营服务业务。
第三条 邮电部门要贯彻“以通信业为主,多种经营为辅”的方针,各级领导的主要精力必须用于搞好本单位主业,在此基础上,根据自己的条件,积极发展多种经营。
第四条 邮电部门兴办多种经营企业(以下简称多种经营企业),主要是为了妥善安置富余人员和拓宽就业渠道,为邮电通信持续、快速、健康发展服务,为社会服务,促进邮电职工队伍稳定和社会安定。
第五条 多种经营企业必须是独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。所有制形式可以是全民、集体、股份制等。
第六条 各邮电企、事业单位与兴办的多种经营企业在资金、资产、人员和管理职能等方面要严格分开,作到关系明确、产权清晰、管理有序。非全民所有制多种经营企业不准冠以“邮电”字样,不得使用邮电标志。
第七条 多种经营企业要建立党、团、工会组织,加强民主管理和民主监督。
第八条 多种经营企业必须贯彻执行国家、地方和邮电部的有关方针、政策、法律、法规和规定,依法经营,照章纳税。

第二章 管理职责
第九条 邮电部作为邮电系统的主管部门对全国邮电多种经营实施宏观管理和指导;各省、自治区、直辖市邮电管理局及相关局级单位为多种经营企业的主管部门,统一领导和管理下属单位的多种经营工作;各邮电企、事业单位为多种经营企业的主办单位,具体领导和管理所兴办的多种经营企业。属地方国营和集体所有制及股份制多种经营企业,同时接受地方政府的管理和监督。
第十条 各级邮电部门对多种经营企业的管理职责:
(一)邮电部的职责:
1.指导和监督多种经营企业贯彻执行国家有关方针、政策、法律、法规和规定;
2.制订发展邮电多种经营的方针、政策、规定和办法,监督检查执行情况;
3.组织经验交流,提供信息咨询服务,掌握情况,进行统计分析工作。
(二)主管部门的职责:
1.监督检查多种经营企业贯彻执行国家和邮电部有关方针、政策、法律、法规的执行情况;
2.审批多种经营企业的设立、合并、分立和终止;
3.协调多种经营企业与其它各部门之间的关系;
4.组织经验交流,提供咨询服务,做好统计分析工作。
(三)主办单位的职责:
1.负责提出多种经营企业创办的可行性分析报告,立项决策,办理开办手续;
2.根据国家有关政策规定筹集资金,协助解决设备、场地、人员等方面的问题;
3.协助多种经营企业建立和健全各项规章制度,疏通人、财、物和产、供、销渠道,协调与其他各方面的关系;
4.指导多种经营企业开展生产经营活动,监督检查执行国家、邮电部和地方有关方针、政策、法规和规定的情况;
5.负责管理全民所有制多种经营企业法定代表人和经营班子。
第十一条 各主管部门和主办单位要设置多种经营管理机构或人员,负责日常管理工作。全国邮电多种经营管理工作由部多种经营办公室负责。

第三章 经营管理
第十二条 多种经营企业的设立、合并、分立、终止等要办理报批手续:
(一)属全民所有制多种经营企业,由主办单位提出申请和可行性报告,报主管部门审批;属集体所有制多种经营企业,由主办单位提出申请和可行性报告,经主管部门核准,报地方政府有关部门批准;属股份制多种经营企业,按规定的审批程序办理。
(二)经批准设立的多种经营企业要到当地工商行政管理和税务部门办理注册登记手续,领取《企业法人营业执照》或《营业执照》,方能开展生产经营活动。企业合并、分立、迁移和终止要办理变更登记、开业登记或注销登记。
(三)凡经营特种行业业务的,需按规定报经地方政府有关部门批准。
(四)凡经营放开电信业务的,应按规定报经部或当地省(区、市)邮电管理局批准,并取得电信业务经营许可证后才能开展经营活动。
第十三条 开办多种经营不得挤占通信生产场地,影响正常通信生产。
第十四条 各邮电单位的职能部门、生产科室、群众组织(有特殊规定的除外)、城市邮电支局所不得兴办多种经营。
第十五条 邮电劳动服务企业和以安置富余人员为主的集体企业具备规定条件的可以经营已放开的电信业务,但应与社会上经营放开电信业务的企业一视同仁,不得使用特种业务号码,不得享受各种优惠待遇。
第十六条 多种经营企业要采用灵活的经营方式,可以实行经营承包责任制、租赁制,也可以实行跨地区、跨行业、跨所有制的联营方式。
第十七条 要建立多种经营统计制度,健全统计资料,及时、准确地反映多种经营企业的经营管理状况。

第四章 财务管理
第十八条 全民所有制多种经营企业的资本金主要由主办单位投入,其财务管理执行国家相应的行业财务会计制度,经营成果进入邮电预决算,不得形成财务制度以外的资金。
第十九条 集体所有制、股份制多种经营企业的资本金可以采取多渠道、多种形式广泛筹集。根据国家有关规定,经批准可向职工集资,向社会发行债券、股票等。也可以向主办单位借款或银行贷款。主办单位借给多种经营企业的借款应实行有偿使用。
第二十条 主办单位投入多种经营企业的国有资产必须实行有偿占用,严防国有资产流失。占用费的收取办法和标准由主管部门确定,其中收取的固定资产占用费,不得低于固定资产应提折旧。主办单位收取的占用费必须进入财务帐,不得形成小金库。
第二十一条 全民所有制多种经营企业的税后利润,按主管部门规定的比例上交主办单位,其利润分配办法,由主管部门确定。其他所有制多种经营企业的利润分配按照地方的有关规定执行。
第二十二条 主管部门和主办单位可以按有关规定向多种经营企业收取一定数额的管理费,用于加强多种经营企业管理和组织有关活动。收取办法由主管部门按有关规定确定。
第二十三条 多种经营企业要贯彻《企业财务通则》和《企业会计准则》,建立和健全财务制度,加强财务管理,遵守国家的财经纪律。主办单位要对多种经营企业的财务执行情况进行经常性的监督检查,发现问题,及时纠正。

第五章 劳动人事管理
第二十四条 多种经营企业的厂长(经理)可以由主办单位委派或通过招聘、民主选举产生。多种经营企业实行厂长(经理)责任制,厂长(经理)是企业的法定代表人。
第二十五条 多种经营企业干部实行聘任制,工人实行劳动合同制,也可以实行全员劳动合同制。
第二十六条 主办单位安排到多种经营企业的全民职工,保留全民身份,达到退休年龄时回原单位办理退休手续,工龄连续计算。
第二十七条 安排在非全民所有制多种经营企业的全民职工,主办单位可作为减员对待,又回到主办单位工作的作为增员对待。安排在多种经营企业的全民职工,在主办单位劳动工资报表中单独进行统计。主办单位计算劳动生产率时不应包括从事多种经营的人员。
第二十八条 主办单位安排到多种经营企业工作的全民职工,执行多种经营企业的工资制度和标准,由多种经营企业支付工资,结余的工资总额留主办单位使用。多种经营企业的职工回原单位时,按照原单位同类人员的工资水平重新确定工资。
第二十九条 多种经营企业可以实行工资总额同经济效益挂钩办法,工资总额的增长应低于经济效益的增长,职工人均工资的增长低于劳动生产率的增长。
第三十条 多种经营企业要贯彻按劳分配原则,采取多种分配方式,使职工的劳动报酬同劳动贡献挂钩,多劳多得。
第三十一条 多种经营企业一般不得从外系统调入人员和从社会上招收合同制工人,对于因特殊需要招聘外系统人员或社会劳动力的,要经主管部门批准,签订聘用合同,到期辞退。
第三十二条 主管部门和主办单位的领导干部不得在多种经营企业兼任实职或荣誉职务,因特殊需要必须兼职的,要按干部管理权限报上级批准,但不得在多种经营企业领取报酬。
第三十三条 多种经营企业要建立职工保险制度,全民职工的各种保险,按邮电部的有关规定向原单位交纳各种保险金;集体所有制职工各种保险,按国家和地方的有关规定执行,向地方有关部门交纳各种保险金。

第六章 附 则
第三十四条 邮电劳动就业服务企业的管理,应执行本规定的原则,具体管理办法仍按国家的有关规定和《邮电部门劳动就业服务企业管理试行办法》执行。
第三十五条 多种经营企业的审计和纪律检查工作由其主管部门的审计监察部门负责,并定期对多种经营企业进行审计和纪律检查。部审计、监察机构要不定期的进行审计、检查。
第三十六条 本规定未涉及的其他问题按照国家和地方政府的有关规定执行。
第三十七条 各省、自治区、直辖市邮电管理局及其他主管部门要结合本地区、本单位的实际情况,制订实施细则和办法。
第三十八条 本规定由部劳动工资司负责解释。
第三十九条 本暂行规定自发布之日起施行,以前邮电部发布的有关文件与本规定不一致的一律按本规定执行。



汉中市人民政府办公室关于印发汉中市基本公共卫生服务项目考核与资金管理试行办法的通知

陕西省汉中市人民政府办公室


汉中市人民政府办公室关于印发汉中市基本公共卫生服务项目考核与资金管理试行办法的通知

汉政办发〔2010〕84号


各县区人民政府,汉中经济开发区管委会,市政府各工作部门、直属机构:

《汉中市基本公共卫生服务项目考核与资金管理试行办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。



二○一○年十月二十五日



汉中市基本公共卫生服务项目考核与

资金管理试行办法

第一章 总 则



第一条 为认真贯彻落实中省关于促进基本公共卫生服务均等化的有关精神,提高基本公共卫生服务项目质量管理与资金使用效益,根据卫生部、财政部、人口计生委《关于促进基本公共卫生服务项目逐步均等化的意见》(卫妇社发〔2009〕70号)、《国家基本公共卫生服务规范(2009年版)》和省、市深化医药卫生体制改革的相关要求,结合汉中实际,制定本办法。

第二条 基本公共卫生服务项目是指城乡居民健康档案管理、预防接种、传染病报告和处理、健康教育、孕产妇健康管理、0—36个月儿童健康管理、65岁以上老年人健康管理以及高血压、粮尿病、重性精神疾病患者健康管理等10个服务项目,主要通过城市社区卫生服务中心(站)、乡镇卫生院、村卫生室等城乡基层医疗卫生机构免费为居民提供。

第三条 基本公共卫生服务项目考核管理是对基层医疗卫生机构履行职责、提供公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、专项资金使用管理情况进行的综合考核,目的是根据考核结果审核分配与拨付基本公共卫生服务专项资金,促进基层医疗卫生机构提高服务质量,加快基本公共卫生服务均等化进程。

第四条 基本公共卫生服务项目、服务对象、服务流程、服务要求按卫生部《国家基本公共卫生服务规范(2009年版)》执行。



第二章 项目管理



第五条 市县区卫生行政部门成立项目管理办公室,负责项目的组织管理与具体实施、技术指导和项目考核。

第六条 市县区财政部门建立项目资金使用管理监督机制,及时足额安排本级配套资金和工作经费,参与基本公共卫生服务项目考核工作,会同卫生行政部门,统筹分配基本公共卫生服务项目补助资金,加强资金监管。

第七条 市县区公共卫生技术服务机构负责对基层医疗卫生单位实施基本公共卫生服务项目进行督导检查、业务指导、技术培训。



第三章 项目考核



第八条 建立基本公共卫生服务项目逐级考核制度,考核结果作为核拨基本公共卫生服务项目经费、基层医疗卫生机构主要负责人和工作人员年度绩效考核的依据。

第九条 市级对县区的考核年中、年末各进行一次,重点对县区开展基本公共卫生服务项目组织管理情况、项目实施进度质量、项目资金和财务管理情况、工作任务完成情况等进行全面考核。

第十条 市级对县区的考核指标体系、考核程序、考核方法依据市卫生局制定的方案执行。

第十一条 年度考核结果为优秀等次的,市政府将给予表彰奖励,具体奖励办法由市卫生局、市财政局研究制定。未完成工作任务的,延缓划拨专项资金,市政府予以通报。



第四章 资金管理



第十二条 基本公共卫生服务项目专项资金补助标准按照中省规定执行。

第十三条 市财政局在每年中省专项资金到位后1个月内,将不低于80%的项目资金先期划拨到县区,剩余20%的资金在翌年第一季度根据年度考核情况兑现拨付。

县区应按年度阶段项目工作实施与任务完成进度,科学、合理、及时向服务单位划拨服务资金,避免资金划拨滞后、年度滞留结余等问题发生。

第十四条 各级项目管理和执行机构必须严格执行基本公共卫生服务项目专项资金专户专帐管理制度,确保专款专用。专项资金的使用率要与项目工作进度相适应。

第十五条 市卫生局、财政局对基本公共卫生服务项目实施情况及专项资金的使用情况每年至少通报一次,提高项目实施的公开性和透明度。

第十六条 对通过弄虚作假等手段套取基本公共卫生服务项目专项资金补助,或将专项资金挪作他用的基层医疗卫生机构,将暂缓专项资金的后续拨付工作,并提出限期整改意见。逾期未能整改的单位,将收回已下达的专项资金,并按照相关规定严肃处理。



第五章 附 则



第十七条 本办法由市卫生局、市财政局负责组织实施,并根据有关规定和实际工作需要适时修订。

第十八条 本办法自发布之日起30日后实施。