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关联交易和银行信贷风险控制研究/刘雁飞

时间:2024-05-20 08:04:07 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8695
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关联交易和银行信贷风险控制研究

【摘要】:关联交易是一个普遍存在的经济现象,它的产生和发展有其客观的需求,也有正面的促进作用,但关联交易对债权人权益损害也是普遍的、明显的,因此,世界各国都对此予以规范和限制。本文在探讨关联交易的产生、表现形式的基础上,结合国内外的相关立法,对如何控制借款人关联交易给债权人尤其是银行信贷带来的风险控制措施进行了初步研究。

【关键词】关联交易,银行信贷,风险控制

近几年,随着企业改革深入及市场竞争加剧,企业的产权形式和经营模式也发生了变化。企业集团规模不断增大,产权关系日益多元化,关联交易的数量不断增多,形式日新月异。
关联交易有其好的一面。它可促进公司规模经营、减少交易过程中的不确定性、降低交易成本、提高企业的市场竞争能力。
但是,关联交易也有“恶”的一面。不公平的关联交易,可能会侵害交易对方、债权人、股东的合法利益,甚至可能会损害国家的整体利益,破坏市场公平交易的基础。在信贷实践中,关联企业利用关联交易逃废贷款债务的现象日趋严重,已对银行的贷款安全构成了威胁。近年来暴露的“银广夏”、“托普集团”、“铁本”等事件无不与此相关,而“德隆危机”则更是将关联交易演绎得造级登封、淋漓尽致。如果不对此进行制约和控制,将会引发系统性贷款风险。
但应该看到,一方面关联交易存在极强的隐蔽性和复杂性,另一方面我国现行的关联企业法律制度却存在缺陷和空白,大大增大了借贷双方的信息不对称程度和贷款者的风险识别难度,使得银行的债权无法得到合法有效的保护。本文旨在对关联交易进行初步的研究,探讨关联交易中银行信贷风险的控制途径和措施。

一、关联交易的界定
“关联交易”(connected transaction) 是指在关联方之间发生转移资源或义务的事项,而不论是否收取价款。财政部《企业会计准则——关联方关系及其交易的披露》称之为“关联方交易”,国际会计准则第24号《对关联者的揭示》称之为“关联者之间的交易”。因此,准确判断关联方是正确理解、识别关联交易的关键和前提。
我国的会计准则并没有给出关联方的具体定义,但明确规定了判断关联方的基本标准。即:“在企业财务和经营决策中,如果一方有能力直接或间接控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响,本准则将其视为关联方;如果两方或多方同受一方控制,本准则也将其视为关联方”。这一判断标准给出了各方在横向和纵向之间存在关联方关系的主要形式。从纵向看,关联方主要存在于一方控制、共同控制另一方,或对另一方施加重大影响;从横向看,当两方或多方同受一方控制,则该两方或多方之间视为关联方。该准则进一步规定,“控制,是指有权决定一个去也的财务和经营决策,并能据以从该企业的经营活动中获取利益”。而实现控制的方式包括:(一)通过一方拥有50%以上表决权资本的比例来确定;(二)虽未拥有50%以上的表决权资本,但通过拥有的表决权资本和其他方式 达到控制。
二、关联交易产生的根源
关联交易是市场经济发展到一定阶段的必然产物。自由竞争的加剧,导致生产、技术和资金的不断集中,而社会分工不断深化,使得专业化和规模化成为企业生存的主要模式。为获取最大化利润,扩大市场占有率,企业不断扩大规模,于是出现了集团企业和跨国公司 。在企业规模扩大的同时,为了有效地降低成本和控制风险,在集团地内部,专业化又成为一个基本特征 。以往由一个经济实体完成的企业功能往往转由多个企业来实现,而由于是在同一个控制者之间,所以,这种分工和合作往往能降低交易成本。因此,关联交易既是自由竞争的结果,又适应了竞争的需要。而此时如果不存在独立第三者的利益,也就没有所谓不公平的关联交易。
在企业规模不断扩大的同时,企业制度也在发生变化。股份制成为市场经济的基本形式。有限责任制度,又为公司股东设置了风险防火墙。而这种企业法人制度恰恰成为不公平交易产生的制度根源。
从各国立法来看,公司法人制度的基本原则包括:(1)公司财产权利的独立性;(2)股东责任的有限性;(3)公司独立人格的完整性;(4)资本多数决。这些基本原则对公司的发展起到了巨大的推动作用。然而,这些原则本身有其先天缺陷,很容易被滥用。例如,股东财产和公司财产的分离使得“内部人控制”现象便成为可能,从而损害股东利益;又如,有限责任使得股东利用有限责任逃避责任,侵害公司债权人的利益。另外,“资本多数决”规则,使得大股东有机会利用资本优势损害公司及少数股东的利益。
在我国,关联交易的产生尚有一些特殊原因:
(一)公司法人内部治理的缺失。公司法人内部治理结构作为平衡现代公司利益相关者之权益的基本规范,应包括两个关注点:一是股东权的保护与股东的平等待遇,二是董事会的监督与董事会的责任。
尽管我国实行现代企业制度多年,但很多企业在内部治理方面是“形似神离”,这点在上市公司中得到充分的体现。管理层对证券市场功能的认识偏差,导致上市公司“重融资轻治理”现象积疴难返、疾重难治。很多上市公司都是从国有企业通过剥离生产性资产改组而来,和控股母公司在人事任免、生产、销售和管理方面都存在“混同”的现象,有的甚至就是“一套班子,多块牌子”,母公司很容易通过关联交易,操纵上市公司,使其成为母公司的提线木偶,损害了债权人和其他股东的权益。而由于股权分置和一股独大,对小股东和债权人的损害在公司内部无法得到有效的监督和纠正。
(二) 公司的外部治理不完善。公司的外部治理结构是指当股东对该公司不满时,可以在市场上抛售所持的股票。这样,当股价下跌到一定程度,市场必然引入新的投资者收购这家企业,更换公司的权力层和管理层。但是,由于目前国有股不能流通,股权过分集中,外部治理结构就无法发挥作用,公司的管理层就受不到来自外部的约束。因此,我国上市公司的资产重组多以协议收购为主,这也给关联交易提供了存在的基础。
(三)公平竞争的缺失。成熟的市场经济,是经营主体之间是自由、公平和充分的竞争,任何限制竞争的行为和不正当竞争的行为都受到严格监管和限制。但现阶段,由于地区经济发展不平衡,很多地方为了吸引投资,竞相提供诸如税收减免等方面的优惠,这样,企业就可以通过关联交易,将成本和利润在不同的税负地区之间相互调剂,从而避税,形成所谓的“税收洼地效应”,尽管税法对此也有所调整,但其征收和监管难度很大。
通过比较分析,我们可以发现,在国外,关联交易是在跨国公司、母子公司制及总分公司制得到广泛运用时出现的。在西方发达国家,关联交易常常用于节约交易成本和合理避税。在亚洲的一些家族企业和官营企业中,关联交易则被用作在母公司与子公司之间转移利润或掩盖亏损。

三、关联交易的主要表现形式
从性质上看,关联交易可以分为公平的关联交易和不公平的关联交易,前者具有降低交易成本,提高企业竞争力的作用;后者则会损害其他利益方的合法权益,也是法律法规作要进行规范和限制的。不公平的关联交易主要有如下几种表现:
(一)人格混同。由于关联企业之间在人事、财务、生产、销售等经营方面存在依附关系,被控制的企业往往没有自己独立的组织机构,或者和控制公司是“一套班子,多套牌子”,也没有自己的经营场所。因此,控股公司可以完全根据自身的利益操纵关联交易的条件。
(二)资本抽逃。我国实行的法定资本制度,遵循资本限额、资本不变和资本维持三原则,旨在保证公司的赔偿能力 ,对此《公司法》还明确规定了有限责任公司成立所必须的最低注册资本限额和抽逃资本的法律责任。法虽有明文规定,但很多关联企业在注册成立后,控股公司便通过各种方式抽逃下属企业的注册资金。尽管资本金的多寡和公司的赔偿能力之间并没有直接的正相关关系,但资本金的抽逃至少增大了债权债务双方之间的信息不对称程度,也表明了公司出资人对公司的信心和责任削弱。
(三)利益输送。交易的一方缺乏独立谈判的能力,导致交易条件往往显失公允。控制方企业往往可以按照其单方面的利益需求,将成本和费用通过合同交易方式转移给对方,从而操纵利润。
(四)交易虚假。很多关联企业之间通过签订虚假合同和交易,捏造营业收入和盈利能力。中国的“银广夏”、“蓝田”、美国的安然等公司无不是通过虚假的关联交易,凭空捏造其收入增长的事实,欺骗投资者。而一些企业在面临债权人的追索时,利用合同进行不对价交易,转移公司资产。甚至直接或授意另一从属公司与被执行公司虚构债权债务关系,使被执行公司财产转移到关联公司其他公司名下,或者在参与分配时占有较大份额。
四、关联交易对银行信贷安全的影响
银行贷款作为目前企业最主要的融资来源,企业之间不公平的关联交易往往对银行贷款安全构成了很大的威胁。不正当关联交易对银行贷款安全的影响主要包括:
1、 信用膨胀、授信过度。有时从单个企业的贷款量看,可能并不会大,但关联企业成员往往串通其他成员,隐名获取贷款,规避法律,而且被控制企业缺乏持续经营能力,因此,从关联企业的整体上看,就会存在授信过度的问题。
2、 担保虚化。担保制度可使债权的效力扩及债务人之外的第三人,提供第二还款来源,转移债权人债的风险,为贷款债权提供安全屏障。表面上看,关联企业担保是两个独立法人主体之间的独立行为,对贷款是有保证作用的。但由于关联和控制关系,被控制的一方对担保的做出和履行与否完全取决于控制方,因此,它对控制企业的担保效力和担保能力都存在很大的问题。
3、 信息失真,风险信号钝化。其一,借款人财务信息不真实、不可靠,银行在放款时无法准确判断贷款风险。其二,关联交易的隐秘性,使得银行无法监控借款用途。其三,贷款检查失效,风险预警钝化。
4、 逃废债务。在企业无法偿还债务时,关联交易也是逃废债的重要途径。 控制方企业往往通过前述的抽逃资金、剥离资产、悬空债务、转移财产等道德异化行为,使得金融机构面临这样一种困境:碍于法人人格独立原则,无法向转移资产的幕后关联企业直索还款责任。于是,大量的贷款无法得到有效回收,金融机构蒙受极大损失。

五、国外对关联交易的法律控制
关联交易所导致的利益矛盾和冲突引起了人们的重视,世界各国都对此有深入研究,并在法律和其他方面有相应的制度安排。
(一) 揭开公司面纱原则(the principle of lifting the veil of the corporation’s)
日益增长的现代商业社会的复杂性,使人们认识到将每个公司都看作独立法人的传统观点与公司集团通过复杂的组织结构完成统一商业任务的现实之间存在着矛盾,揭开公司面纱理论因此而产生 。这一理论旨在突破有限责任原则的严格限制,用现实的态度来解决集团公司所产生的法律问题。
揭开公司面纱的核心是否定子公司的独立人格,在此基础上,让母公司对子公司的债务承担责任。判决的基础和依据主要有包括:1、代理。2、母公司的不当行为。3、母公司对子公司的充分控制。4、资产和事务的过度混合。即子公司与母公司的资产和事务混合在一起,自己没有独立的财产和对事务的决策权。5、公平和合理的考虑。  
(二) 深石原则(deep-rock doctrine)
又称“从属求偿”原则,是美国对揭开公司面纱理论的深化和具体运用。其含义是指在破产程序中分配破产财产时,将债务人的关联公司作为债权人的求偿予以推迟,直到其他债权人得到偿付后,再将破产财产的余额用来清偿关联公司的债务。国内有的学者也称之为“次级债权”原则。
股东对破产企业的债权是否适用深石原则,取决于三个条件:母公司完全控制了子公司;母公司对子公司有欺诈、不当或不公平的行为;母公司的行为损害了子公司债权人的行为。一句话,子公司实质上仅仅是母公司的工具,而非独立存在的民事主体。具体表现为:(1)子公司资本显著不足;(2)母公司对子公司之控制权行使,违反了受托人之诚信义务;(3)母公司无视子公司独立人格而违反公司法规范性之规定;子公司缺乏完整的财务记录;(4)资产混同或不当流动。
深石原则作为公司债权理论的一个里程碑,有助于遏制控股股东的不当行为。但该原则是建立在十分抽象的公平原则基础之上,缺乏法律规范要求的可操作性,至今还没有比较明确具体的适用标准,是否适用以及如何适应更多的是依据法官的心证。
(三) 控股股东的诚信义务原则
诚实信用原则作为民商法的一项基本原则,反映了市场经济秩序的要求,是保障市场有规则有秩序运行的重要法则。因此,这项原则被一些学者称为民商法中的“帝王条款” 。
在普通公司法中,董事被认为是公司的受托人(trustee),因此,董事对公司负有诚信义务。但股东是否对公司负有诚信义务呢?过去一般认为,股东不必负此义务。但近年来这种看法已经逐渐改变。对控股股东科以诚信义务已成为西方国家保护从属公司及少数股东的一种重要方式。

国务院关于加强地质工作的决定

国务院


国务院关于加强地质工作的决定

国发〔2006〕4号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作,服务于经济社会的各个方面。贯彻党的十六届五中全会精神,全面落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,对地质工作提出了新的更高的要求。为了全面增强地质勘查的资源保障能力和服务功能,促进地质工作更好地满足经济社会发展的需要,现作出如下决定:
  一、以科学发展观指导地质工作
  (一)充分认识地质工作的重要意义。新中国成立以来,地质工作得到党和国家的高度重视,地质勘查和科学研究成就显著,为经济社会发展作出了重要贡献。近年来,地质勘查队伍管理体制改革取得积极进展,地质事业有了新的发展。但是,当前地质工作与经济社会发展的要求不相适应,存在体制不顺、活力不足、投入不够、功能不强和人才缺乏等问题,特别是矿产资源勘查滞后,重要资源可采储量下降,难以满足现代化建设的需要。我国工业化、城镇化进程加快,经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出。加强地质工作,是缓解资源约束、保障经济发展的重要举措,是推进城乡建设、开展国土整治的重要基础,是防治地质灾害、改善人居环境的重要手段。必须从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的战略高度,进一步提高对地质工作重要性的认识,增强责任意识和紧迫感,切实加强地质调查、矿产勘查和地质灾害监测预警等工作。
  (二)加强地质工作的总体要求。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观。按照以人为本、全面协调可持续发展的要求,统筹地质工作部署与经济社会发展需要,统筹公益性地质调查与商业性地质勘查,统筹矿产地质勘查与环境地质勘查,统筹国内地质事业发展与地质领域对外开放。深化体制改革,大力推进地质勘查管理体制和运行机制转变,加快构建与社会主义市场经济体制相适应的地质工作体系。切实加强重要矿产资源勘查,努力实现地质找矿新的重大突破,为全面建设小康社会提供更加有力的资源保障和基础支撑。
  (三)加强地质工作的基本原则。坚持立足国内、适度超前、突出重点、完善体制、依靠科技。充分挖掘国内资源潜力,加大找矿力度,提高资源供给能力和保障程度。面向社会需求,搞好统筹规划,超前部署和开展地质勘查。集中力量加强矿产资源勘查,突出重点矿种和重点成矿区带勘查工作,增加资源地质储量。建立政府与企业合理分工、相互促进的地质勘查体系,健全中央和地方政府各负其责、相互协调的地质工作管理体制,形成矿产资源勘查开发和资金投入的良性循环机制。推进地质理论研究与创新,广泛应用高新技术和先进适用技术,加快地质工作现代化步伐。
  二、明确地质工作主要任务
  (四)突出能源矿产勘查。能源矿产是重要的战略资源,必须放在地质勘查的首要位置。按照深化东(中)部、发展西部、加快海域、开辟新区、拓展海外的方针,重点加强渤海湾、松辽、塔里木、鄂尔多斯等主要含油气盆地勘查,积极探索陆地新区、新领域、新层系和重点海域勘查,切实增加可采储量。加快神东、陕北、晋北、鲁西、两淮等大型煤炭基地普查和必要的详查,加强南方缺煤省区和边远地区的煤炭勘查。加强铀矿勘查,尽快探明一批新的矿产地。积极开展煤层气、油页岩、油砂、天然气水合物等非常规能源资源的调查评价和勘查。
  (五)加强非能源重要矿产勘查。非能源矿产是经济社会发展的重要物质基础。以国内急缺的重要矿产资源为主攻矿种,兼顾部分优势矿产资源,按照东部攻深找盲、中部发挥特色、西部重点突破、境外优先周边的方针,实施矿产资源保障工程。重点加强铁、铜、铝、铅、锌、锰、镍、钨、锡、钾盐、金等矿产勘查。在西南三江、雅鲁藏布江、天山、南岭、大兴安岭等重点金属成矿区带,合理部署矿产普查,引导和鼓励商业性勘查,形成一批重要资源基地。继续实施国土资源大调查,积极开展矿产远景调查和综合研究,加大西部地区矿产资源调查评价力度,科学评估区域矿产资源潜力,为科学部署矿产资源勘查提供依据。
  (六)做好矿山地质工作。矿山地质工作对合理开发利用资源、延长现有矿山服务年限意义重大。按照理论指导、技术优先、探边摸底、外围拓展的方针,搞好矿山地质工作。加强矿山生产过程中的补充勘探,指导科学开采。加快危机矿山、现有油气田和资源枯竭城市接替资源勘查,大力推进深部和外围找矿工作。开展共生伴生矿产和尾矿的综合评价、勘查和利用。做好矿山关闭和复垦阶段的地质工作。
  (七)提高基础地质调查程度。基础地质调查是提高国土调查程度的基本手段。在重要经济区域、重点成矿区带、重大地质问题地区,按照多目标、多学科、多技术的要求,系统开展区域地质、地球物理、地球化学和遥感地质等调查,建立地质图文更新机制,为社会提供有效快捷的地质信息服务。实施海洋地质保障工程,开展区域海洋地质调查,进行海岸带、大陆架和海底地质情况探测,系统掌握海洋地质基础数据,摸清海域油气资源潜力。积极参与国际海洋地质调查计划和国际海底矿产资源勘查活动。
  (八)强化地质灾害和地质环境调查监测。地质环境特别是地质灾害调查监测,是减少地质灾害损失、促进人与自然和谐的基础工作。实施地质环境保障工程,全面提高地质灾害防治和地质环境保护水平。完善全国地下水监测网络,加强地下水动态调查评价和过量开采与污染的监测。尽快完成重点地区地质灾害普查,建立健全群专结合的地质灾害防治体系,继续做好三峡库区等重点地区地质灾害防治工作。开展基础设施建设、城镇建设以及乡村建设前期地质勘查,搞好西电东送、南水北调、交通网络建设等重大工程的地质基础工作。强化地质灾害易发区工程建设和城镇规划地质灾害危险性评估。全面推进农业地质、城市地质、矿山环境地质调查工作。
  (九)推进地质资料开发利用。地质资料是地质工作服务社会的主要载体。建立健全地质资料信息共享和社会化服务体系,加快利用现代信息技术,建设国家地质资料数据中心和全球矿产资源勘查开采投资环境信息服务系统。严格执行地质资料汇交制度,开展地质资料专项清理,推进地质资料的研究开发,充分发挥现有地质资料的作用,避免工作重复和资料浪费。全面公开地质资料目录,推进地质图书档案、重点实验室等向社会开放,依法及时向社会提供地质信息服务。
  三、完善地质工作体制机制
  (十)健全公益性地质工作体系。国家根据经济社会发展的需要,开展公益性地质工作。中央政府主要负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价,全国性、跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。省级政府主要负责为本地区经济社会发展服务的基础地质、矿产地质和环境地质调查。实施公益性地质调查,应当积极引入市场竞争机制,优选项目承担单位。中央和省级政府要按照部门预算管理要求,将公益性地质调查队伍经常性支出等有关经费列为本级财政支出的重点内容,切实保障公益性地质调查队伍的运行和工作的开展;项目经费按实际工作量核定。
  (十一)加强公益性地质调查队伍建设。中国地质调查局统一部署、组织实施中央政府负责的基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作,强化相关技术、质量、成果管理和社会化服务。以中国地质调查局直属单位为基础,按照人员精干、结构合理、装备精良、能承担重大任务的要求,抓紧建精建强中央公益性地质调查队伍。面向社会招聘专业技术骨干,充实野外地质调查技术力量,增强野外调查和科研能力。省级政府也要尽快建实建强地方公益性地质调查队伍,中国地质调查局应通过项目联系对其进行业务指导。
  (十二)建立矿产资源勘查投入良性循环机制。充分发挥中央、地方和企业等各方面的积极性,形成多渠道投入地质勘查的机制。加大财政对矿产资源勘查的资金投入力度,注重发挥对社会资金的引导作用。国家建立地质勘查基金(周转金),着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查,主要通过招投标的方式确定项目承担单位,充分发挥各类地质勘查单位的人才和技术优势。对地质勘查基金出资查明的矿产资源,除国家另有规定外,一律采用市场方式出让矿业权(包括探矿权、采矿权),所得收入由中央和地方按比例分成,主要用于补充地质勘查基金,实现基金的滚动发展。完善资源税、矿产资源补偿费和矿业权使用费政策。合理划分中央与地方矿产资源收益,按照取之于矿、用之于矿的原则,确定使用方向,规范资金管理。中央财政和省级财政分成所得的矿产资源补偿费、矿业权使用费和矿业权价款等收益,主要用于矿产资源勘查。省级财政的资源税收入,也应拿出一定比例用于矿产勘查。省级政府可以根据需要,建立省级地质勘查基金。允许矿业企业的矿产资源勘查支出按有关规定据实列支。
  (十三)完善商业性矿产资源勘查机制。对可以由企业投资的商业性地质勘查项目,政府原则上不再出资,主要运用政策调控,改善市场环境,发挥引导和促进作用。对勘查风险大的能源和其他重要矿产资源,政府适当加大前期勘查力度,带动商业性矿产勘查投资。鼓励各类社会资本参与矿产资源勘查,培育壮大商业性勘查市场主体,确立企业在商业性矿产资源勘查中的主体地位。各类矿业企业新建矿山或采区,必须依法投资矿产资源勘查或有偿取得矿业权,承担投资风险,享受投资权益。鼓励国有矿山企业实行探采结合、组建具有国际竞争力的矿业公司或企业集团,增强在国内外参与矿产资源勘查开采的能力。鼓励国有地质勘查单位与社会资本合资、合作,组建矿业公司或地质技术服务公司。鼓励发展多种所有制的商业性矿产资源勘查公司和机制灵活的找矿企业。
  (十四)培育矿产资源勘查市场。深化矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿取得制度改革,建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。加强政策支持和信息引导,完善市场规则,建设交易平台,加强市场监管,维护市场秩序。培育矿产资源勘查资本市场,支持符合条件的勘查开采企业在境内外上市融资。培育和规范地质勘查市场中介服务机构,完善矿业权、矿产储量评估机制,健全矿业权评估师、矿产储量评估师制度,建立注册地质师执业准入资格制度。
  (十五)深化国有地质勘查单位改革。进一步落实国务院关于地质勘查队伍管理体制改革的方案,按照企事分开的原则,推进国有地质勘查单位改革。省级政府和国务院相关部门要认真总结改革经验,加大工作力度,因地制宜,区别对待,加强对改革的指导。各地区、各部门应从实际出发,积极探索有利于加强地质工作的改革途径。加强中央管理的地质勘查队伍建设,提高矿产资源勘查技术水平和国际竞争能力。按照事业单位改革的有关规定,尽快落实国有地质勘查单位离退休人员和在职职工社会保障政策。对实行属地化管理的地质勘查单位,地方政府要按照当地统一政策,加快落实有关住房改革所需经费,解决职工住房和基础设施建设欠账过多等问题。对其中的原中央直属地质勘查单位,在“十一五”时期,国家继续实行中央预算内投资补助,主要用于基础设施建设。积极推进分离地质勘查单位办社会职能的改革。对中央管理的煤炭、核工业、冶金、有色、武警黄金、化工、建材、盐业地质勘查单位,比照上述有关政策执行。
  (十六)扩大地质领域对外开放。以开放促改革促发展,全面提高矿产资源勘查开采效率和水平。进一步创造稳定、公平、透明的法制和政策环境,保障外商投资矿产资源勘查开采的合法权益。完善相关政策,加大鼓励外商投资矿产资源勘查开采的力度,积极引进国外资本、先进技术和管理方法。鼓励国内有条件的企业到境外开展重要矿产资源勘查开采。广泛开展地球科学和地质勘查领域的国际交流与合作。
  四、增强地质科技创新能力
  (十七)推进地质科技进步。完善地质科技创新体系,编制全国地质科学和技术发展中长期规划,建立健全鼓励创新的机制,营造良好的科研环境。积极开展重大地质问题科技攻关,突出重点矿种和重点成矿区带地质问题研究,大力推进成矿理论、找矿方法和勘查开发关键技术的自主创新。积极开展非常规油气资源、低品位资源、难利用资源以及尾矿资源的开发利用技术研究。加快推进地质工作信息化,继续实施数字国土工程,在矿产资源勘查中广泛应用地理信息系统、全球定位系统和遥感技术等现代信息技术,加快对地观测、深部探测和分析测试等高新技术的开发与应用。实施地壳探测工程,提高地球认知、资源勘查和灾害预警水平。提升地质装备水平,提高现有地质装备利用的效率,增强矿产资源勘查核心技术和关键装备的自主研究开发能力。加强重点实验室、工程技术研究中心、野外长期观测站网等科技平台建设。充分发挥地质类高等院校和科研机构在地质科技领域的作用。建立多渠道的地质科技投入体系。国家逐步增加地质科技投入,并在相关地质专项中合理安排重大科技问题研究和新技术推广的经费。
  (十八)积极发展地质教育。大力发展地质高等教育和中等职业教育。加强地质类学科建设,调整优化地质专业设置和教学内容。有关院校要增设地学综合类课程。积极推进地质类高等院校与行业企业的合作和共建。加大对地质类教育的财政投入,加强地质类院校办学条件建设。根据地质工作的实际需要,保持合理的地质类学生招生规模。国家奖学金和资助贫困学生政策进一步向地质类学生倾斜,鼓励学生报考地质类专业。提倡高等院校地质类教师到地质勘查单位挂职,加强地质类院校野外实习教学,鼓励学生毕业后到地质一线就业。在中小学教学中增加地球科学方面的内容。加大宣传力度,普及地球科学、资源环境、地质灾害等方面的知识。
  (十九)加快地质人才开发。建立健全鼓励创新的地质人才开发机制和管理体制。造就一大批品德优良、基础厚实、知识广博、专业精深的地学新人。以重大地质勘查和科技攻关项目为依托,大力培养创新型人才、复合型人才和科技领军人才;项目负责人中要有一定比例的中青年技术骨干。改善野外地质工作条件,对野外地质工作人员继续实行工资倾斜政策,完善津贴补贴政策。逐步建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制,为稳定地质人才队伍创造良好环境。
  五、提高地质工作管理水平
  (二十)加强对地质工作的领导。各地区要进一步提高加强地质工作重要性和紧迫性的认识,将地质工作列入重要议事日程,强化对地方公益性地质调查队伍、实行属地化管理的地质勘查队伍的管理,落实和完善相关政策,指导各类地质队伍的改革和发展。国务院有关部门要认真履行各自职责,研究制定政策,加大支持力度,加强协作配合,共同做好地质工作。要建立健全地质勘查法规体系,严格依法行政,依法维护地质工作秩序,为地质调查和矿产资源勘查提供良好的工作环境。
  (二十一)科学编制和实施地质勘查规划。通过规划明确地质勘查的发展目标、重点任务和保障措施,统筹全国地质工作布局,引导地质勘查资源合理配置。国务院和省级国土资源管理部门要根据经济社会发展的需要,充分利用现有工作基础,科学编制地质勘查规划,分别纳入国家和省级国民经济和社会发展规划,与相关专项规划搞好衔接,并通过年度计划、勘查项目、专项措施等予以落实。省级地质勘查规划要符合全国地质勘查规划的要求,报国土资源部批准后实施。
  (二十二)做好地质勘查行业管理工作。国务院和省级国土资源管理部门要认真履行地质勘查行业管理职能。组织制定地质勘查政策措施,引导各类地质勘查企业健康发展,指导国有地质勘查单位改革和发展。完善地质勘查技术规范、行业标准,建立健全地质勘查单位资质管理制度,依法规范行业准入。建立统一的地质勘查行业统计制度,及时提供信息服务。规范和发展行业协会,发挥好行业自律、中介服务等作用。有关部门和单位要积极配合国土资源管理部门做好行业管理工作。
  (二十三)强化矿业权管理。按照分类分级管理的原则,调整矿业权审批权限,增强中央政府对重要矿产资源勘查开采的调控能力。根据国家矿产资源规划,科学设置探矿权,并明确探矿权人的权利和义务。对发现有商业价值矿产地的探矿权人,依法维护其继续勘查、探矿权转让、采矿权取得等权利。加强对矿产资源勘查活动的监督管理,依法禁止圈而不探或以采代探的行为。整顿规范矿产资源勘查开采秩序,规范矿业权出让转让,依法查处矿产资源勘查开采违法行为。
  (二十四)发挥地质工作者的积极性和创造性。各级政府都要积极创造条件,改善环境,充分发挥现有地质队伍和广大地质工作者的作用。广大地质工作者要进一步解放思想、转变观念,主动面向经济社会发展的主战场,积极拓展为现代化建设服务的领域。要适应新形势的需要,强化业务培训,不断更新知识,提高业务素质,增强服务能力。要大力弘扬“热爱祖国、追求真理、开拓创新、无私奉献”的精神,继承和发扬“以献身地质事业为荣、以艰苦奋斗为荣、以找矿立功为荣”的优良传统,在新时期地质工作中再创辉煌。
  加强地质工作,任务光荣,责任重大。各地区、各部门要认真贯彻本决定,抓紧制定有关配套政策措施,加强监督检查,协调解决好执行过程中出现的问题,重大问题要及时向国务院报告。

                              国务院
                          二○○六年一月二十日

徐州市河道采砂管理条例

江苏省人大常委会


徐州市河道采砂管理条例


第一条 为加强河道采砂管理,规范采砂行为,保障河道安全,根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 在本市行政区域河道管理范围内从事采砂及其管理活动的,适用本条例。
本条例所称河道,包括湖泊、河口、水库、人工水道、滞洪区。
第三条 市、县市人民政府应当加强对本行政区域内河道采砂管理工作的组织协调、监督检查。
第四条 市、县市人民政府水行政主管部门(以下简称水行政主管部门)按照分级管理原则负责本市管辖河道采砂管理工作。
淮河水利委员会沂沭泗水利管理局及其所属管理机构(以下简称流域管理机构)按照国家授予的职责权限负责本市流域性河道采砂管理工作。
市、县(市)人民政府国土资源行政主管部门(以下简称国土资源行政主管部门)负责河道采砂权有偿出让等管理工作。
交通、公安、安全生产监督等行政管理部门,按照各自职责,负责河道采砂管理的相关工作。
第五条 河道采砂应当编制规划,并按照规划实施。
编制河道采砂规划应当统筹考虑河势稳定,防洪、航运安全,生态环境保护和河砂资源开发利用要求,并服从防洪、河道整治等规划。
河道采砂规划应当包括:
(一)禁采区和可采区;
(二)禁采期和可采期;
(三)采砂总量和开采控制深度;
(四)采砂作业方式和作业工具规模、数量;
(五)沿岸堆砂场数量和布局;
(六)其他应当列入规划的内容。
第六条 河道采砂规划,按照河道管理权限编制。
水行政主管部门应当会同同级国土资源行政主管部门编制所管辖河道采砂规划,征求沿河镇人民政府意见后,报同级人民政府批准。流域管理机构应当会同当地水行政主管部门和国土资源行政主管部门编制流域性河道采砂规划,征求沿河镇人民政府意见后,按照国家规定审批权限报有关主管部门批准。
河道采砂规划涉及交通、电力、通信、铁路等部门和单位的,编制部门应当征求上述部门和单位的意见。
第七条 批准河道采砂规划的人民政府应当向社会公布河道采砂禁采区和禁采期;流域管理机构所管辖河道的禁采区和禁采期由市人民政府向社会公布。
第八条 水行政主管部门或者流域管理机构应当会同国土资源行政主管部门,依据河道采砂规划制定年度采砂方案。年度采砂方案包括采砂范围、开采深度、采砂量、采砂期限、作业方式、作业工具、沿岸堆砂场数量和布局、弃料清除和堆物复平要求等内容。
第九条 河道采砂实行许可制度。
采砂申请人在取得水行政主管部门或者流域管理机构颁发的《河道采砂许可证》和国土资源行政主管部门颁发的《采矿许可证》后,方可从事采砂活动。
第十条 河道采砂权实行有偿出让。
国土资源行政主管部门应当通过招标、拍卖、挂牌等公平竞争方式出让河道采砂权。
第十一条 国土资源行政主管部门应当根据年度采砂方案编制河道采砂权出让方案,经水行政主管部门或者流域管理机构同意后组织实施。
出让采砂权将会给相关土地权益人、水产养殖业户等单位或者个人的合法权益造成损失的,国土资源行政主管部门应当与相关权益人达成损失补偿协议,并制定补偿方案。
第十二条 从事河道采砂应当具备下列条件:
(一)有符合规定的采砂作业方式和作业工具;
(二)用船舶采砂的,船舶、船员证书证件齐全有效;
(三)法律、法规规定的其他条件。
第十三条 对通过公平竞争方式取得采砂权的单位或者个人,具备本条例第十二条 规定采砂条件的,由水行政主管部门或者流域管理机构按照管理权限颁发《河道采砂许可证》。采砂申请人持《河道采砂许可证》到国土资源行政主管部门办理《采矿许可证》。
《河道采砂许可证》、《采矿许可证》应当载明年度采砂方案和采砂权出让方案的相关内容。
采砂权人应当向水行政主管部门或者流域管理机构缴纳河道采砂管理费用;向国土资源行政主管部门缴纳矿产资源有关费用。河道采砂管理费用、矿产资源有关费用的征收和使用按照国家和省有关规定执行。
第十四条 河道管理范围内的铁路、公路、桥梁、码头、管道、输电线路、通信电缆等设施的所有
权人应当设置明显安全保护范围标志。
在河道管理范围内采砂的单位和个人应当在采砂现场设立明显标志,标识采砂现场范围,确保安全生产。
第十五条 水行政主管部门和流域管理机构、国土资源行政主管部门应当建立健全日常监督检查制度,加强采砂现场管理;公安机关应当加强采砂现场的治安管理。
第十六条 许可证有效期内,发生影响防洪工程设施或者其他公共设施安全等重大情况需要暂时停止采砂的,水行政主管部门或者流域管理机构、国土资源行政主管部门应当及时发布公告,采砂单位和个人应当按公告要求停止采砂活动。
前款事由消除后,水行政主管部门或者流域管理机构、国土资源行政主管部门应当及时告知采砂单位和个人恢复采砂,并相应延长许可期限。因防洪安全等公共利益的需要,不宜再许可采砂的,注销许可证,并相应退还所收取的费用;给采砂单位和个人造成损失的,依据国家有关法律规定处理。
第十七条 许可证有效期满或者累计采砂达到许可总量的,发证机关应当注销《河道采砂许可证》、《采矿许可证》,并向采砂权人下达终止采砂及撤离采砂现场通知书。
采砂权人接到通知后应当终止采砂活动,清除或者复平弃料堆体,清除行洪障碍物,撤离采砂现场。
第十八条 禁止下列行为:
(一) 在河道禁采区或者禁采期采砂;
(二)未取得《河道采砂许可证》和《采矿许可证》,擅自在河道管理范围内采砂;
(三)未按照《河道采砂许可证》和《采矿许可证》规定采砂;
(四)伪造、变造、出租、出借、擅自转让《河道采砂许可证》或者《采矿许可证》。
第十九条 有下列行为之一的,由市、县(市)水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,按照下列规定处理:
(一)在河道禁采区或者禁采期采砂的,责令停止违法行为,暂扣违法采砂作业工具,没收违法所得,并处五万元以上十五万元以下罚款;
(二)未取得《河道采砂许可证》或者未按照《河道采砂许可证》规定在河道可采区或者可采期采砂的,责令停止违法行为,暂扣违法采砂作业工具,没收违法所得,并处一万元以上十万元以下罚款;
(三)违反本条例第十六条 第一款规定,未按照公告要求停止采砂活动的,暂扣采砂作业工具,并处一万元以下罚款;
(四)违反本条例第十七条 第二款规定,未及时清除弃料或者复平堆物的,责令清除、复平。拒不履行的,代为履行,费用由责任人承担,并处五万元以下罚款;
(五)出租、出借、擅自转让《河道采砂许可证》的,没收违法所得,并处一万元以下罚款。
暂扣违法采砂作业工具的,应当告知当事人在规定期限接受处理,逾期不接受处理的,依法拍卖或者销毁。
第二十条 有下列行为之一的,由市、县(市)国土资源行政主管部门按照下列规定处理:
(一)未取得《采矿许可证》,擅自在河道管理范围内采砂的,责令停止开采、赔偿损失,没收所采产品和违法所得,并处违法所得百分之五十以下罚款;
(二)超越《采矿许可证》范围采砂的,责令停止开采、赔偿损失,没收所采产品和违法所得,并处违法所得百分之三十以下罚款;
(三)出租、出借、擅自转让《采矿许可证》的,责令改正,并处违法所得一倍以下的罚款。
第二十一条 未缴纳河道采砂管理费用的,由市、县(市)水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期补缴;未缴纳矿产资源有关费用的,由市、县(市)国土资源行政主管部门责令限期补缴。逾期不补缴的,申请人民法院强制执行。
第二十二条 有下列行为之一的,由公安机关予以治安处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
(一)伪造、变造及使用伪造、变造的《河道采砂许可证》、《采矿许可证》的;
(二)欺行霸市,扰乱采砂市场秩序的;
(三)寻衅滋事,扰乱采砂现场秩序的;
(四)阻碍国家机关工作人员依法执行公务的。
第二十三条 从事河道采砂行政管理工作的单位及其工作人员有下列行为之一的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:
(一)违反采砂规划或者年度采砂方案、采砂权有偿出让方案许可采砂的;
(二)不按规定审批颁发《河道采砂许可证》、《采矿许可证》的;
(三)对违法采砂行为不依法查处,造成资源损失或者危及河道安全的;
(四)不按规定收取和使用河道采砂有关费用的;
(五)其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守行为。
第二十四条 本条例自2006年4月1日起施行。